III SA/Gd 612/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie NSA Marek Gorski (spr.) WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Protokolant Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczeń pieniężnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 4 lipca 2005 r., nr [...]. Komendant Miejski Policji [...] decyzją z dnia 4 lipca 2005 r., nr [...] na postawie art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku za art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tj: Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) odmówił wypłaty J. W. odsetek z tytułu należnych świadczeń w związku z wydanymi decyzjami z dnia 30 maja 2005 r. dotyczącymi: dodatku służbowego na dzień zwolnienia ze służby, którego wysokość ustalono na kwotę 350zł., dodatku służbowego w wysokości 350 zł. obniżonego o 50 % od dnia 1 listopada 2002 r. oraz nagrody rocznej za rok 2001 w wysokości jednomiesięcznego uposażenia. W uzasadnieniu decyzji Komendant Miejski Policji [...] stwierdził, iż J. W. powołując się na ostateczny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2005 r. (sygn. akt 3 II SA/Gd 3007/02) wniósł o zmianę rozkazów personalnych: nr [...] z dnia 24 października 2002 r., [...] z dnia 18 listopada 2002 r. oraz [...] z dnia 9 czerwca 2003 r. w kwestii: obniżenia dodatku służbowego, obniżenia nagrody rocznej za 2001 r. oraz ustalenia wysokości dodatku służbowego na dzień zwolnienia ze służby. Jednocześnie wnioskodawca wystąpił o wypłatę ustawowych odsetek od wyżej wymienionych świadczeń licząc od terminów ich płatności. W następstwie w/w wniosku w dniu 30 maja 2005 r. Komendant Miejski Policji wydał decyzje nr: [...], [...] i [...], którymi uchylił rozkazy personalne nr: [...] [...] i [...], przyznając stronie należne świadczenia pieniężne. Decyzje te uprawomocniły się w dniu 17 czerwca 2005 r. Następnie organ wskazał, iż w zakresie naliczania odsetek od wypłaty wskazanych świadczeń nie ma żadnych uregulowań w ustawie o Policji z 6 kwietnia 1990 r., a odsetki są świadczeniem wynikającym z Kodeksu cywilnego. Ponieważ przepisy ustawy o Policji nie odsyłają wprost do Kodeksu cywilnego oraz z uwagi na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 26 maja 1995 r., I PZP13/95 i postanowieniu z dnia 17 stycznia 1997 r., I PKN 66/96 organ uznał, że nie ma podstaw do przyznania J. W. przedmiotowych odsetek. J. W. w odwołaniu skierowanym do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] domagał się zmiany decyzji organu I instancji i przyznania przedmiotowych odsetek. W uzasadnieniu odwołania J. W. powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94 (OTK 1995/1/19), w której Trybunał stwierdził, że niewypłacenie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, do którego zastosowanie ma art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego. Zdaniem strony w zakresie w jakim stosunki służbowe mają charakter zbliżony do stosunku pracowniczego i jeżeli nie regulują ich pragmatyki służbowe, należy stosować ogólne zasady i przepisy, w szczególności wynikające z Kodeksu cywilnego. [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z dnia 16 sierpnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając w zasadzie jego argumentację. W szczególności organ odwoławczy wskazał, iż funkcjonariusze Policji nie są pracownikami w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, lecz są funkcjonariuszami państwowymi wykonującymi służbę na postawie stosunku administracyjnego. Brak jest przepisów prawa materialnego i procesowego, które odsyłałyby do stosowania Kodeksu cywilnego w odniesieniu do odsetek, gdyż Kodeks cywilny reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, iż w spornej sprawie odsetek, z braku uregulowań ustawy o Policji wynika jedynie, że organ administracji nie jest właściwy do orzekania w tym przedmiocie. Także art. 105 ust. 2 ustawy o Policji, na który powołuje się strona nie przesądza o tym aby organ administracji był zobowiązany do wypłacenia odsetek. Ocena, czy w danej sprawie droga sądowa jest dopuszczalna należy do sądu powszechnego rozpatrującego konkretną sprawę. Zdaniem organu nie można jednak w drodze decyzji administracyjnej przesądzić o niedopuszczalności wystąpienia do sądu powszechnego w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na wskazane okoliczności organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstawy prawnej do rozpoznania sprawy o odsetki od należności pieniężnych wynikających ze stosunku służby w Policji w drodze decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji rozpoznanie sprawy o odsetki i wydanie w tym przedmiocie decyzji stanowi naruszenie właściwości przedmiotowej (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Gd 2230/02). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. W. powtórzył argumenty odwołania i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Stwierdził m.in., że art. 105 ust. 2 ustawy o Policji mówi, iż uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym są płatne miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca i rodzi to konkretne skutki prawne. Jego zdaniem w kontekście racjonalności ustawodawcy i z uwagi na wykładnię aksjologiczną przepisów ustawy o Policji należy w razie opóźnienia się dłużnika ze spełnieniem świadczenia pieniężnego stosować art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego. Wskazana przez organy linia orzecznicza Sądu Najwyższego charakteryzuje się nadmiernym formalizmem i budzi poważne wątpliwości. Brak jest wystarczających przesłanek społecznych i prawnych do przyjęcia, że zamiarem ustawodawcy było pozbawienie funkcjonariuszy służb mundurowych, prawa do odsetek od nieterminowo wypłacanych świadczeń pieniężnych w sytuacji, gdy wszyscy inni pracownicy zarówno kontraktowi, jak i mianowani (powołani) uprawnienia takie zachowują. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] wniósł o jej oddalenie i wskazał, iż w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94 dopuszczono dochodzenie odsetek przez funkcjonariuszy Policji, przed sądem powszechnym, na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego z tytułu niewypłacenia uposażenia w terminie. Zatem brak jest możliwości dochodzenia tych odsetek w drodze administracyjnoprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sądy administracyjne zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie należy wskazać, iż interpretacja zapisów ustawy o Policji w zakresie istotnym dala rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który zajął stanowisko w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt W 14/94. Trybunał w swoim orzeczeniu stwierdził, że niewypłacenie uposażenia: funkcjonariuszowi Policji zgodnie z art. 105 w związku z art. 78 ustawy o Policji, funkcjonariuszowi Urzędu Państwa zgodnie z art. 92 w związku z art. 65 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa oraz funkcjonariuszowi Straży Granicznej zgodnie z art. 109 w związku z art. 82 ustawy o Straży Granicznej, stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym. Uchwała ta w myśl art. 13 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tj: Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.) w dacie orzekania ustalała powszechnie obowiązującą wykładnię ustawy. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że brak pozytywnego przepisu (określenia drogi sądowej) w tak ważnej dziedzinie stosunków społecznych, jaką jest ochrona konstytucyjnego prawa do zatrudnienia za wynagrodzeniem, nie może być rozumiane jako wyłączenie powszechnie obowiązujących zasad. Trybunał stwierdził w konkluzji uchwały, że nie ma żadnych racji, które przy wyborze pomiędzy rezultatami wykładni językowo dopuszczalnymi przemawiałyby za wyłączeniem lub ograniczeniem rzeczywistego prawa do sądu. W tym ujęciu twierdzenia organu zawarte w decyzjach o tym, że w sprawie nie można stosować przepisu art. 481 Kodeksu cywilnego nie znajdują uzasadnienia mimo, że funkcjonariusze Policji nie są pracownikami w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Istotnymi zagadnieniami wynikającymi z wyżej cytowanej uchwały Trybunału Konstytucyjnego to możliwość rozstrzygania w przedmiocie odsetek przez organy administracji w formie decyzji administracyjnej oraz właściwość sądów, które orzekają w kwestiach spornych dotyczących odsetek od nieterminowych wypłat uposażenia funkcjonariuszom Policji. W pierwszej z wymienionych kwestii Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż nieterminowość spełnienia świadczenia pieniężnego w postaci uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym stanowi zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym. Słusznie też organy administracyjne w sprawie zauważyły, iż w ustawie o Policji nie ma mowy o wypłacie odsetek od nieterminowych wypłaty świadczeń pieniężnych. W zaskarżonej decyzji [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie istnieje wątpliwość co do rozstrzygania tego typu spraw w formie decyzji administracyjnej bądź czynności materialno - technicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą i dorobkiem nauki prawa administracyjnego jednym z elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 104 k.p.a. jest podstawa prawna wyprowadzona z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Takiej podstawy nie stanowi przepis proceduralny wskazany przez organ I instancji art. 6a ust. 1 ustawy o Policji. Z kolei organ II instancji wskazał w podstawie prawnej jedynie na przepisy regulujące postępowanie administracyjne (art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a.). Skoro w ustawie (prawie materialnym), na którą powołuje się organy nie ma wyraźnego wskazania o możliwości wydania decyzji to brak podstaw do jej wydania. Należy przy tym wskazać, iż jeżeli nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji to nie ma również podstawy do wydania decyzji odmownej. Sąd doszedł do przekonania, iż organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji prawidłowo odczytał treść cytowanej uchwały TK ale wywiódł nieprawidłowe wnioski. W ocenie Sądu jeżeli nie ma podstaw do orzekania w kwestii odsetek od nieterminowych wypłat uposażenia funkcjonariusza Policji, a takie przysługują w kontekście w/w uchwały TK, to organ mógł uznając roszczenie wypłacić odsetki, bądź odmawiając odesłać skarżącego na drogę postępowania sądowego. Naturalną konsekwencją tego stanowiska jest konstatacja, iż w sprawach spornych dotyczących przedmiotowych odsetek właściwe są sądy powszechne a nie sądy administracyjne. Wprost zostało to wyrażone w cytowanej uchwale TK. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd jest zdania, iż w niniejszej sprawie organ I instancji nie powinien wydawać decyzji administracyjnej. Sąd uważa, iż w przypadku wniosku J. W. o wypłatę przedmiotowych odsetek organ administracyjny winien ocenić jego zasadność i w przypadku braku wątpliwości wypłacić należność. W sytuacji, gdy organ uzna, iż skarżącemu odsetki nie przysługują winien w trybie art. 66 § 3 wydać postanowienie o zwrocie podania J. W. wraz z uzasadnieniem i wskazaniem, iż właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).