III SA/Gd 612/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 18 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Technikum oddala skargę. Uchwałą [...] z dnia 18 maja 2012 r. podjętą na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art.. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Rada Powiatu zadecydowała o likwidacji z dniem 31 sierpnia 20012 r. Technikum nr 1 w L., wchodzącego w skład Zespołu Szkół [...] przy ul. [...]. Przedmiotowa uchwała została podjęta w obecności 18 radnych – 9 głosami "za", 8 "przeciw" przy jednym głosie "wstrzymującym". W głosowaniu nad uchwałą udział wzięła radna T. O. – S. zatrudniona w szkole w charakterze nauczyciela. Pismem datowanym na dzień 15 czerwca 2012 r. A. K., K. K., E. L. oraz R. P. wystąpili do Rady Powiatu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego ww. uchwałą. W ocenie skarżących z uwagi na udział w głosowaniu T. O.– S. podjęcie ww. uchwały nastąpiło z naruszeniem przepisów zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 7 ww. ustawy radny nie może brać udziału w głosowaniach, które dotyczą jego interesu prawnego. W dniu 16 lipca 2012 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nieuwzględnienia wezwania ww. osób do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Rady głos T. O. – S. nie był bowiem przesądzający skoro radna głosowała "przeciw" podjęciu kwestionowanej uchwały. W dniu 30 sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A. K., K. K., E. L. oraz R. P. na uchwałę Nr [...] z dnia 18 maja 2012 r. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały podnieśli zarzut naruszenia art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu skargi – z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych - wskazano, że w głosowaniu nad uchwałą udział wzięła radna T. O. – S. zatrudniona w szkole w charakterze nauczyciela. Przedmiotowy fakt świadczy o naruszeniu art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, który nakazuje wyłączenie się radnego z udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie, względnie odrzucenie nie znajdując podstaw do weryfikacji podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że zarzut skarżących mógłby być słuszny gdyby głos radnej T. O. – S. miał przeważyć o większości lub o istnieniu kworum. Naruszenie przepisów proceduralnych będzie bowiem skutkowało nieważnością uchwały jako naruszenie istotne tylko wówczas gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło. Z kolei do osobistej i subiektywnej oceny radnego należy, czy w danej sprawie wyłączy się od głosowania. Postanowieniem z dnia 27 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę w stosunku do K. K., E. L. i K. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 przedmiotowego aktu prawnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu z dnia 18 maja 2012r. w sprawie likwidacji Technikum nr 1 w L., wydana na podstawie art.12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Kompleksowa ocena prawidłowości postępowania organu administracji jak i zgodności z prawem kwestionowanego przez skarżącą aktu administracyjnego wymaga jednakże w pierwszej kolejności ogólnego odniesienia się do przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Ten to bowiem przepis daje uprawnionemu podmiotowi możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższej dyspozycji wynika wprost, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego warunkują łącznie dwa elementy: bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnień lub interesu prawnego oraz wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny podmiot. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż właśnie w przedmiotowym zakresie postępowanie prowadzone na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym różni się od postępowania prowadzonego w trybie przepisów k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (por. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, publ. ONSA i WSA 2005/1/2). Podkreślić należy, że skarga z art. 87 w/w ustawy zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy środek ten spełnia wymagania formalne (termin określony w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosowne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, sąd zobligowany jest przystąpić do badania legitymacji skarżącego. Uchwała organu powiatu może być skutecznie zaskarżona dopiero wówczas gdy wykaże się naruszenie interesu prawnego. Wskazać należy, iż interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego jest zatem naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu, które, co ważne, obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez dany organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. w tej materii wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90, publ. ONSA 1990/4/4). Z uwagi zaś na bezpośredniość, konkretność oraz realny charakter interesu prawnego kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego eliminować należy sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do danego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (w tym zakresie zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, baza Lex nr 80699). Uznając za bezsporne w niniejszej sprawie, iż skarżąca wniosła skargę z zachowaniem przewidzianego prawem terminu, wezwawszy uprzednio pismem z dnia 15 czerwca 2012r. Radę Powiatu o uchylenie kwestionowanej uchwały i otrzymawszy odpowiedź o nieuwzględnieniu wezwania, Sąd przyjął, patrząc przez pryzmat naruszenia uprawnień lub interesu prawnego, iż jako członek społeczności uczniowskiej szkoły podlegającej likwidacji, legitymowana była do zaskarżenia uchwały. Za istnienie interesu prawnego w danej sprawie, uznać należy stan, w którym sposób jej załatwienia ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby. Nie musi ona być nawet uczestnikiem tej sprawy, aby mieć interes prawny co do sposobu jej zakończenia. Przechodząc do analizy merytorycznej skargi wskazać należy - czy w omawianym przypadku, głosowanie w którym brała udział radna powiatu [...] zatrudniona w charakterze nauczyciela w placówce podlegającej likwidacji, dotyczyło jej interesu prawnego a jeżeli tak, to czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy, naruszenie przepisu art. 21 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym jest istotnym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej z tej przyczyny uchwały. W myśl przepisu art. 21 pkt 7 ww. ustawy radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Uzupełniając rozważania dotyczące interesu prawnego zaprezentowane wyżej podkreślić należy, że interes prawny ma miejsce wówczas gdy wynika z konkretnego przepisu prawa, przy czym zasadniczo chodzi tu o przepis prawa publicznego, przejawia się jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca i dająca się obiektywnie stwierdzić potrzeba ochrony prawnej nadto jest interesem osobistym, indywidualnym, konkretnym i aktualnym, a nie potencjalnym, jest interesem kształtującym uprawnienia i obowiązki jednostki jako kategorii interesu indywidualnego, przeciwstawianego interesowi publicznemu. Przez interes indywidualny można rozumieć takie relacje, które zachodzą pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce. W omawianej sprawie, w ocenie Sądu, głosowanie w przedmiocie likwidacji szkoły, której pracownikiem była radna, dotyczyło jej interesu prawnego albowiem od wyniku tego głosowania zależało czy radna nadal może liczyć na zatrudnienie w dotychczasowym miejscu pracy. Tak więc należy ustalić czy naruszenie tego zakazu wynikającego z przepisu prawa skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały podjętej z jego pogwałceniem. Nie negując utrwalonego dorobku judykatury związanego ze stosowaniem przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, analogicznie do art.21 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym, na który słusznie wskazuje pełnomocnik skarżącej, nie sposób pominąć okoliczności konkretnej sprawy. Sąd zwraca uwagę, że zakaz o którym mowa w powołanym przepisie dotyczy wyłącznie udziału radnego w głosowaniu. Zatem zakaz ten nie obejmuje innych czynności poza głosowaniem. Nie doszło do naruszenia prawa z powodu udziału radnej w dyskusji nad mającą zapaść uchwałą i zaprezentowaniu przez nią argumentów uzasadniających opowiedzenie się przeciwko likwidacji szkoły. Ponieważ wbrew zakazowi zawartemu w omawianym przepisie radna wzięła udział w głosowaniu, należało postąpić tak, jak we wszystkich przypadkach nieuprawnionego oddania głosu tj. rozważyć, czy głos ten mógł mieć decydujący wpływ na wynik głosowania bądź ewentualnie na wymagane kworum i czy nie powinno ono być powtórzone. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, głosowanie nad uchwałą było jawne i brało w nim udział 18 radnych, z czego 9 radnych głosowało za podjęciem uchwały, 8 radnych było przeciwko, 1 radny wstrzymał się od głosu. Głos radnej nauczycielki, która opowiedziała się przeciwko likwidacji szkoły, nie miał zatem decydującego wpływu na wynik głosowania. Sąd rozpoznający sprawę w tym składzie, podziela stanowisko tej części orzecznictwa, które opowiada się za stwierdzeniem nieważności uchwał w których doszło do istotnego naruszenia prawa. Tymczasem w omawianej sprawie naruszenie o charakterze proceduralnym nie było istotne albowiem nie doprowadziło do sytuacji, w której w wyniku naruszenia przepisu zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie to nie miało miejsca. Innymi słowy na skutek wyniku głosowania doszłoby do wydania uchwały likwidującej Technikum nr 1 w L. zarówno w sytuacji gdy radna nauczycielka brała udział w głosowaniu, jak też gdyby w głosowaniu tym udziału nie brała. Sąd nie podziela stanowiska organu, iż udział w głosowaniu zależy od oceny radnego i to przede wszystkim do jego osobistej i subiektywnej oceny należy, czy w danej sprawie wyłączy się od głosowania. Jakkolwiek przepisy nie określają trybu postępowania w razie powstania wątpliwości co do istnienia interesu prawnego radnego uniemożliwiającego mu udział w głosowaniu, to wydaje się, że należy sięgnąć do rozwiązań proponowanych w doktrynie. W tym stanie sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.