III SA/Gd 614/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 27 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 września 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...], powołując art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 7b, ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), § 9 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), po rozpatrzeniu odwołań J. M., A. N., M. W., H. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 lipca 2005 r., nr [...], wprowadzającej do ewidencji gruntów zmianę, polegającą na połączeniu działek o numerach: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. mapy [...], położonych przy ulicy [...] w S., stanowiących własność Gminy Miasta [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podniesiono, iż celem zmiany jest uproszczenie oznaczenia nieruchomości przed planowanym jej zagospodarowaniem, uznając przy tym zmianę za zgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan nie przewiduje w tym miejscu dróg, ustalając dojazd od ul. [...] oraz pieszo - jezdny dostęp awaryjny od ul. [...]. W odwołaniach od decyzji Prezydenta Miasta [...] wniesiono o jej uchylenie, albowiem rozstrzygnięcie organu doprowadziło do połączenia wielu działek, w tym stanowiących drogi, co skutkuje likwidacją dojazdu na zaplecze nieruchomości odwołujących się. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2005 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...], powołując art. 28, art.134 k.p.a., art.7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ze zm.), § 44 - 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz.454) stwierdził niedopuszczalność odwołania J. M., A. N., M. W., H. W. od powołanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 lipca 2005 r. Po rozpoznaniu skargi J. M. i A. N., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 661/05 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 31 sierpnia 2005 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd zważył, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Odwołanie wniesione zgodnie z przekonaniem podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w tej formie, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Nie ma natomiast powodów, by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne. W świetle powyższego należało uznać, że organ odwoławczy, wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że odwołujący się nie jest stroną postępowania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 k.p.a. nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w wyroku Sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 27 września 2006 r. wskazał, iż będący przedmiotem zatwierdzenia projekt zakładał połączenie czternastu działek zapisanych w księdze wieczystej [...], stanowiących własność Gminy Miasta [...], tworzących jedną nieruchomość. Na działkach występują użytki gruntowe: tereny mieszkaniowe o symbolu - B, zurbanizowane tereny niezabudowane o symbolu - Bp. Wynika to ze stanów w ewidencji gruntów i księdze wieczystej. Nowy stan przewiduje utworzenie jednej działki o powierzchni 1571 m2 i jednym użytku gruntowym - oznaczonym jako zurbanizowane tereny niezabudowane - Bp, co doprowadzi do likwidacji wewnętrznych granic nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, skoro przepis § 9 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). umożliwia połączenie działek ewidencyjnych wchodzących w skład jednej nieruchomości, to nie było podstaw do wyeliminowania z obrotu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 lipca 2005 r., nr [...]. Nadto powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt I SA 500/98 oraz z dnia 29 czerwca 1999 r. sygn. akt I SA 1608/98) podniesiono, iż odwołujący się nie mają interesu prawnego w sprawie, ponieważ brak im tytułu prawnego do nieruchomości, której wewnętrzne granice ulegają przekształceniu. Jako właściciele przyległych działek ([...], [...], [...], [...]) są oni zainteresowani rozpatrzeniem sprawy, ponieważ nieruchomość w części była wykorzystywana jako dojazd na zaplecze ich działek. Jednak ich interes ma charakter interesu faktycznego, Odwołujący nie mogą występować jako strona w postępowaniu dotyczącym tworzenia czy likwidacji działek na przyległym terenie, co uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na opisaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] wniósł A. N., domagając się jej uchylenia w całości. W ocenie skarżącego organ nie zbadał czy posiada on interes prawny w sprawie. Wcześniej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] decyzją z dnia 23 stycznia 2001 r. znak [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów polegających na połączeniu działek sąsiadujących z należącą do niego nieruchomością w jedną działkę - celem sprzedania jej w trybie przetargowym. Nadto skarżący podniósł, iż organ I instancji podjął decyzję bez konsultacji z osobami zainteresowanymi. W księdze wieczystej [...] prowadzonej między innymi dla działki [...] widniał zapis o przeznaczeniu działki jako droga. W dniu 14 czerwca 2005 r. na podstawie wniosku Gminy Miasta [...] dokonano zmiany przeznaczenia ww. działki z "droga" na "zurbanizowane tereny niezabudowane". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z uwzględnieniem wymogów art. 134 § 1 i 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Jak wyjaśniał już Sąd w uzasadnieniu do wyroku z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 661/05 odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w ten sposób, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W świetle powyższego należało uznać, że w organ odwoławczy, wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że odwołujący się nie jest stroną postępowania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 k.p.a. nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu jest wiążące w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Pojęciu "związania oceną prawną przez Sąd lub organ", poświęcone jest bogate orzecznictwo NSA, zapadłe na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.), a które to na gruncie obowiązującej ustawy zachowało swoją aktualność. I tak, zgodnie z art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Sformułowana w tym artykule zasada, w myśl której "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ" oznacza, że także w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, będą związani oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ona uchylona w prawem określonym trybie i oczywiście o ile nie ulegną zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu II instancji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie należy rozważyć, czy skarżący może stać się stroną stosunku prawnego na mocy decyzji wprowadzającej zmiany do ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - powołanym również w zaskarżonej decyzji - przyjmuje się, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować swą nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r. sygn. akt I SA 1608/98, LEX nr 48515). W wyroku NSA z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt I SA 500/98 LEX nr 44571, wyrażony został pogląd iż, stronami postępowania o podział nieruchomości są właściciele (współwłaściciele) oraz użytkownicy wieczyści (współużytkownicy wieczyści). W żadnym zaś razie stronami takiego postępowania nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Sąd w niniejszym składzie podkreśla, że pojęcie strony określone w art. 28 k.p.a. oparte jest na prawnej kategorii interesu prawnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie budzi wątpliwości teza, że interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Innymi słowy mówiąc, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy oczywiście odróżnić interes faktyczny, kiedy to podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego żądania i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. W świetle tego co wyżej powiedziano, za trafne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, iż odwołujący się od decyzji organu I instancji nie mają interesu prawnego w sprawie, ponieważ nie dysponowali tytułem prawnym do nieruchomości, której wewnętrzne granice ulegają przekształceniu. Jako właściciele przyległych działek ([...], [...], [...], [...]) mają oni jedynie interes faktyczny w sprawie, ponieważ nieruchomość w części była wykorzystywana jako dojazd na zaplecze ich działek. Z tych też względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.