III SA/Gd 628/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 4 września 2013 r. nr [...]. E. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2013 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 4 września 2013 r. Nr[...], mocą której odmówiono E. W. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem K. K.. Powodem odmowy przyznania świadczenia było ustalenie, że dochód na osobę w rodzinie wnioskującej przekroczył kryterium ustawowe wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t .Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), ponieważ wyniósł 627, 96 zł (przy kryterium 623 zł). W ocenie Kolegium skarżąca nie spełniła także innej przesłanki przyznania świadczenia, o której mowa w art. 16 a ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium skarżąca nie zrezygnowała bowiem z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojcem. K. K. legitymuje się bowiem orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 2003 r. Natomiast jak ustalono w sprawie, E. W. w sierpniu 2013 r. podjęła na okres miesiąca pracę na 1/2 etatu. W uzasadnieniu decyzji obu instancji nie zawarto szczegółowego wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie. Kolegium ustosunkowało się mimo to do zawartego w odwołaniu zarzutu, że dochód został wyliczony nieprawidłowo, ponieważ uwzględniono w nim dochody E. W., K. K., ale także - Z. K. (żony), która zamieszkuje w innym miejscu niż skarżąca i jej ojciec i nie łoży żadnych pieniędzy na utrzymanie K. K.. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych za rodzinę uznaje się m.in. małżonków. Matka strony stanowi zatem rodzinę jej ojca i nawet jeżeli mieszka osobno i nie partycypuje w ponoszonych wydatkach związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną jej dochód należy uwzględnić. W złożonej skardze E. W. zarzuciła organowi wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją., Zgodnie bowiem z wyrokiem TK z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U 2012, poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego organy błędnie ustaliły, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia, gdyż faktycznie nie wygasło ono z dniem 1 lipca 2013 r., a świadczenie było przyznane bezterminowo. Skarżąca wyjaśniła, że po rzekomym wygaśnięciu decyzji z dniem 1 lipca 2013 r. złożyła ponowny wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wówczas okazało się, że nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia i oddalano wniosek. W tej sytuacji skarżąca uzupełniła następnie braki związane z rezygnacją z zatrudnienia, jednakże okazało się, że przez to minimalnie przekroczyła dochód na osobę w rodzinie. Jednocześnie skarżąca wskazała, że po korekcie zeznania podatkowego za 2012 r. dochód skarżącej nie przekroczy wymaganego kryterium dochodowego. W ocenie skarżącej wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego, postępowanie prowadzone przez organy powinno być umorzone, ponieważ świadczenie przysługuje jej na podstawie wcześniej wydanej decyzji, która nie wygasła z dniem 1 lipca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w związku z wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13) do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym "Czy art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", postanowieniem z dnia 25 marca 2014 r. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2014 r. pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu umorzył postępowanie (postanowienie TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r. podjął zawieszone postępowanie ze skargi E. W. i skierował sprawę na rozprawę. Na rozprawie w dniu 11 wrześnie 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie zwiesił postępowanie w sprawie w związku z toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowaniem zarejestrowanym pod sygn. akt 38/13, dotyczącym art. 16 a ust. 2 – 5 ustawy świadczeniach rodzinnych. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wydanym w sprawie o sygn. akt 38/13 w dniu 21 października 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku w dniu 27 października 2014 r. podął zawieszone postępowanie, a sprawa ponownie została skierowana na rozprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 4 września 2013 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wnioskowanego na ojca skarżącej – K. K.. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił m. in. art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego –dwóch przesłanek, tj.: przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Drugim powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było uznanie, że dochody rodziny E. W., w przeliczeniu na członka rodziny przekraczają tzw. kryterium dochodowe, bowiem – jak obliczono – dochód rodziny wyniósł w badanym czasie 627,96 zł, przy dopuszczalnym – 623 zł. W niniejszej sprawie organ I instancji jako odmowę przyznania świadczenia podał jedynie przekroczenie kryterium dochodowego, natomiast organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu również powód - braku rezygnacji z zatrudnienia, bowiem strona w sierpniu 2013 r. podjęła zatrudnienie na ½ etatu, a niepełnosprawność ojca datuje się od 2003 r. Organy w rozważaniach pominęły fakt, że E. W. otrzymywała wcześniej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia ze względu na opiekę nad ojcem. W ocenie Sądu zarówno dokonane ustalenia faktyczne w sprawie jak i prezentowana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy, nie zasługują na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do dyskryminującego zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Sąd podkreśla, że aktualny stan zdrowia ojca skarżącej - ustalony w toku postępowania przed organami- jest bardzo zły. Dokumentacja lekarska potwierdza, że K. K. jest przewlekle chory na liczne schorzenia (również nowotwór) i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Pełne zaangażowanie skarżącej jest konieczne w codziennej pielęgnacji ojca, co dowodzi, że skarżąca aktualnie nie może podjąć zatrudnienia, chcąc się faktycznie opiekować ojcem. Wbrew przekonaniu organów stan zdrowia osoby niepełnosprawnej może tym samym stanowić okoliczność wprost potwierdzającą związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. W tym stanie rzeczy fakt, że w sierpniu 2013 r. stan zdrowia ojca pozwolił skarżącej na podjęcie zatrudnienia na ½ etatu powinien pozostawać bez znaczenia dla oceny aktualnej możliwości przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, o który wnioskuje. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Przyjęcie wykładni zaproponowanej przez organy powodowałoby jednocześnie, że nawet w przypadku osób, które dokonały "rezygnacji z zatrudnienia" sensu stricto, specjalny zasiłek opiekuńczy stałby się świadczeniem przyznawanym, co do zasady, jednokrotnie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy, gdyż pod pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć także sytuację "rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Takie rozumienie omawianych przepisów aprobowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. wyrok NSA z dnia 117 października 2014 r. w sprawie sygn. akt I OSK 3063/13 oraz- wynika z wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013r. i rozważaniach Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K27/13. Niezależnie od powyższego na aprobatę nie zasługuje również sposób dokonania ustaleń dochodu rodziny wnioskującej o świadczenie. W przedstawionych Sądowi aktach znajduje się między innymi decyzja o przyznaniu E. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu konieczności stałej opieki nad ojcem K. K. z dnia 14 lutego 2012 r .Z dokumentacji zgromadzonej na potrzeby uzyskania prawa do tego świadczenia wynika, że rodzina E. W. składa się z 6 osób, tj. E., J., M. i R. W. oraz Z. i K. K.. W oświadczeniu o stanie majątkowym z dnia 31 lipca 2013 r. K. K. podał, że mieszka z córką E. W., z którą prowadzą wspólne, 5-osobowe gospodarstwo domowe. W kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego noszącym datę wpływu "12.08.2013 r., "w części dotyczącej informacji o członkach rodziny wymienionych jest również 5 osób, tj. E. W., mąż J., synowie R. i M. i K. K., natomiast w części dotyczącej dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym 2011 jako piątą osobę dopisano Z. K., żonę podopiecznego, a wśród wymienionych zabrakło syna M. W 2011 r. syn M., ur. 19.07.1993 r. dopiero ukończył 18 lat i – prawdopodobnie – pozostawał na utrzymaniu rodziców. Ta okoliczność uszła uwadze organów orzekających w obu instancjach, a skoro sumę dochodów członków rodziny z roku 2011 podzielono na 5 osób(wliczając dochody Z. K.), po czym okazało się, że uzyskany wynik pokazuje, iż dochód na osobę w rodzinie jest wyższy o 4, 96 zł od kryterium dochodowego i to stało się przyczyną odmówienia E. W. przyznania wnioskowanego świadczenia, to niewątpliwie opisane błędy miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć bowiem należy, że organ I instancji za jedyną przyczynę odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego podał w decyzji z dnia 4 września 2013 r. przekroczenie kryterium dochodowego o 4,96 zł. To organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, w którym E. W. kwestionowała sposób obliczenia dochodu rodziny "dodał", jako drugi z powodów odmowy przyznania świadczenia, niespełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b i c, oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać stosownych ustaleń faktycznych, a następnie - oceny przesłanek warunkujących przyznanie E. W. specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.