III SA/Gd 63/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 sierpnia 2016 r. nr [...]. Z przedłożonych sądowi akt wynika, co następuje: w dniu 27 maja 2016 r. M. J. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – syna M. J.. Wnioskodawczyni podała, że jest panną, samodzielnie wychowuje dziecko, nie ma zasądzonych alimentów na syna. W złożonym oświadczeniu o dochodach osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia, wnioskodawczyni wskazała, że w roku kalendarzowym 2014 r. uzyskała dochód w wysokości 1790 zł z tytułu studenckiego stypendium dla osób niepełnosprawnych. Oświadczyła jednocześnie, że w 2014 r., gdy była studentką studiów dziennych, nie otrzymywała stypendium o charakterze socjalnym określonego w przepisach o systemie oświaty i szkolnictwie wyższym i - nie pracowała. Pracę podjęła dopiero w październiku 2015 r. na podstawie umowy na czas nieokreślony. Wnioskodawczyni przedłożyła organowi zaświadczenie pracodawcy tj. Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego A. [...] z dnia 20 lipca 2016 r., w którym pracodawca potwierdził, że M. J. jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę od dnia 12 października 2015 r. i za miesiąc listopad 2015 r. otrzymała wynagrodzenie brutto 2000 zł (1459 zł netto). Decyzją z dnia 23 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Jako podstawę wydania decyzji wskazano art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 13, art. 18, art. 28, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (DZ.U. 2016, poz. 195) oraz rozporządzenie Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz.U. 2016, poz. 214). W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 800 zł miesięcznie. Na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku przyjęto, że uzyskany przez rodzinę dochód w 2014 r. wyniósł 1790 zł. Przy uwzględnieniu dochodu w kwocie 1459, 48 zł netto miesięcznie z tytułu wynagrodzenia za pracę, organ przyjął, że dochód przekroczył kryterium dochodowe, bowiem wyniósł - 804, 32 zł. Jako podstawę doliczenia kwoty dochodu z tytułu wynagrodzenia za pracę, organ wskazał art. 7 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ten ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W złożonym odwołaniu M. J. zakwestionowała wyliczenie dochodu na osobę w rodzinie dokonane przez organ, wskazując, że w związku z ukończeniem studiów magisterskich, od czerwca 2015 r. skarżąca bezpowrotnie utraciła możliwość uzyskiwania świadczenia w postaci stypendium. Organ przyjął jednak, że stypendium specjalne dla niepełnosprawnych studentów jest w dalszym ciągu pobierane, o czym świadczy przyjęcie za postawę dochodu sumy uzyskanego w 2014 r. stypendium oraz - wynagrodzenia za pracę rozpoczętą w październiku 2015 r. Decyzją z dnia 29 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. W ocenie organu odwoławczego dochód na osobę w rodzinie został w przedmiotowej sprawie wyliczony prawidłowo przez organ I instancji, tj. zgodnie z zasadami wynikającymi z obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 48 ust. 1 cyt. ustawy, pierwszy okres zasiłkowy, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie tej ustawy i kończy dnia 30 września 2017 r. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 2 cyt. ustawy, w przypadku ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014 r. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Ponieważ wniosek M. J. wniesiony został w 2016 r. w sprawie jako podstawę wyliczenia dochodu stanowi rok 2014. Organ wskazał, że przytoczona w odwołaniu argumentacja pozostaje bez znaczenia w świetle treści art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 2 pkt 1 cyt. ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dochód - oznacza dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dotyczące uzyskania dochodu stosuje się zaś w sytuacji, gdy w roku kalendarzowym stanowiącym podstawę ustalania prawa do zasiłku rodzinnego lub po tym roku, nastąpiło zdarzenie, które doprowadziło do uzyskania dochodu, a które zostało enumeratywnie wymienione w art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 20 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ilekroć w tej ustawie jest mowa o "uzyskaniu dochodu" oznacza to uzyskiwania dochodu spowodowane zdarzeniami wymienionymi w tym przepisie, w tym uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie w sprawie nie mógł - w ocenie organu - mieć zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy Państwa w wychowywaniu dzieci, na podstawie którego od dochodu odejmowany jest dochód utracony przez wnioskodawcę. Wnioskodawczyni utraciła prawo do pobierania stypendium dla osoby niepełnosprawnej, zdarzenie to nie mieści się jednak w katalogu zdarzeń określonych w art. 2 pkt 19 cyt. ustawy, który wyjaśnia, jakiego rodzaju zdarzenia mogą być kwalifikowane na gruncie tej ustawy za zdarzenia powodujące utratę dochodu. W skardze do Sądu M. J. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc zarzuty naruszenia art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy Państwa w wychowywaniu dzieci. W ocenie skarżącej organy błędnie wyliczyły, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekraczał w danym okresie 800 zł. Strona skarżąca pokreśliła, że nie kwestionuje faktów takich jak to, że do czerwca 2015 r. pobierała stypendium dla niepełnosprawnych studentów, oraz począwszy od 12 października 2015 r. podjęła zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Zdaniem skarżącej organy nie mają jednak racji uznając, że fakt zaprzestania pobierania stypendium pozostawał bez wpływu na wysokość osiąganego przez skarżącą dochodu. Pomimo zatem, że stypendium dla osób niepełnosprawnych nie zostało wymienione w katalogu z art. 2 pkt 19 cyt. ustawy, jest ono dochodem faktycznie i bezpowrotnie utraconym przez stronę. Przyjmując jednak stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego za prawidłowe – z czym skarżąca się nie zgadza, M. J. zwróciła uwagę, że analogicznie za katalog zamknięty należałoby uznać postacie uzyskiwania dochodu wymienione w przepisie z art. 2 pkt 20 cyt. ustawy. Powyższy katalog również nie obejmuje stypendium dla niepełnosprawnej studentki, a tym samym organy nie byłyby uprawnione do uwzględnienia tego świadczenia i wliczenia go do dochodu skarżącej. Reasumując, w ocenie skarżącej decyzja jest wadliwa, ponieważ akceptuje składnik dochodu nie wymieniony w ustawie, a z drugiej strony - nie uwzględnia faktu wygaśnięcia prawa do stypendium i bezpodstawnie uwzględnia miniony dochód pomimo jego nieotrzymywania. Skarżąca podkreśliła, że od czasu zatrudnienia wynagrodzenie za pracę jest jej jedynym źródłem utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie legalności podejmowanych aktów administracyjnych i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji Sąd bada, na podstawie akt sprawy, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 718 dalej jako p.p.s.a.) Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach i na podstawie akt sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Badając legalność zaskarżonych decyzji w myśl powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga M. J. jest zasadna. Zaskarżone decyzje zostały bowiem wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc - z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć i miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie przyznania M. J. prawa do świadczenia wychowawczego na syna wnioskodawczyni – M. J., a – co wynika z uzasadnień do decyzji organów obu instancji – przyczyną odmowy było ustalenie, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskującej ( dwuosobową, wbrew informacji zawartej na str. 3 uzasadnienia do decyzji organu II instancji) przekroczył – w badanym okresie – 800 zł. W ocenie Sądu konkluzja ta jest, co najmniej, przedwczesna. Z treści uzasadnienia do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że organ ten nie rozważył konkretnych zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a przynajmniej – nie dał temu wyrazu w rozważaniach, zamykając podniesione przez M. J. zarzuty stwierdzeniem, że utrata stypendium dla osoby niepełnosprawnej nie mieści się w katalogu zamkniętym z art. 2 pkt. 19 ustawy z dnia 11.02.2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zatem – dochód ten nie może zostać uznany za dochód utracony w rozumieniu ustawy. Organy przeoczyły jednak, że – rozpatrując wniosek skarżącej (złożony i uzupełniony prawdopodobnie w dniu 20 lipca 2016 r., a nie – jak podaje organ I instancji 27.05.2016 r.), wnioskującej o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie w pierwszym rzędzie należało ustalić, czy wnioskująca jest osobą, o której mowa w art. 4 ust. 2 i czy – w wymaganym okresie - spełnia kryterium dochodowe określone w art.5 ust. 3 ustawy. Okresem, jaki miał znaczenie dla daty rozpatrywania wniosku jest czas od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2017 r. ( art. 18 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy), tzn. w tym przypadku rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia należało ustalić z uwzględnieniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (art. 48 ust. 2 ustawy). Dochód utracony został zdefiniowany art. 2 pkt 19 ustawy, zaś dochód uzyskany w art. 2 pkt 20 ustawy. Są to definicje legalne tych pojęć, co oznacza, że tylko opisane we wskazanych normach sytuacje traktuje się na potrzeby ustawy jako uzyskanie bądź utratę dochodu. Wprowadzenie do ustawy pojęć dochodu utraconego i uzyskanego, podobnie jak w ustawie o świadczeniach rodzinnych służy urealnieniu dochodu rodziny/wnioskodawczyni w dacie przyznawania świadczeń. Ustawodawca, bowiem przy ustalaniu kryterium dochodowego jako bazę traktuje rok poprzedzający rok świadczeniowy (art. 2 pkt 2 ustawy). Z uwagi jednak na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach niezbędne jest ustalenie, czy na dzień orzekania przez organy nie doszło do takich istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego i uzyskanego. Celem szeregu unormowań zawartych w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwłaszcza w art. 7 ustawy jest ustalenie dochodu osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny wprawdzie w oparcie o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres na jaki ustalane jest prawo, jednakże w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny. Co istotne, uwzględnienie dochodu utraconego, jak i uzyskanego, sposób ich obliczania muszą zostać ustalone w sposób przewidziany w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 7 ust.3 ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny (...) po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Kontrola zaskarżonych decyzji wskazuje, że organy administracji całkowicie pominęły obowiązek zbadania sytuacji finansowej skarżącej na datę wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego, przy czym organ odwoławczy ograniczył się do zanegowania zarzutów strony podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organy przeoczyły, że w szczególności wymagała rozważenia kwestia, czy stypendium dla niepełnosprawnych studentów, z jakiego w roku 2014 korzystała M. J., będąc studentką studiów dziennych stacjonarnych, jest stypendium (pomocą materialną) o charakterze socjalnym, co wymaga dokonania analizy przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym, a jeśli tak – to, czy w myśl przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, a w szczególności – art. 21 tej ustawy, czy jest to świadczenie wolne od podatku. Ma to znaczenie z tej przyczyny, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, a stosownie do art. 3 ostatnio nazwanej ustawy, dochodem są "inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych", wśród których wymieniono "inne stypendia o charakterze socjalnym przyznane uczniom lub studentom". Jeśli w/w analiza wskaże bezspornie, że uzyskiwane przez skarżącą stypendium było wliczane do dochodów strony w roku 2015, należy zbadać, czy dochód ten należy doliczyć do dochodu uzyskiwanego aktualnie. Przepis art. 7 ust.3 ustawy wyraźnie bowiem wskazuje, że dochód uzyskany po roku stanowiącym bazę dla rozważań uwzględnia się tylko wówczas, gdy uzyskiwany jest w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Innymi słowy dla uwzględnienia dochodu uzyskanego niezbędne jest potwierdzenie, że dochód ten uzyskiwany jest w dacie przyznawania świadczenia i to w tej samej wysokości, jak w miesiącu, o którym mowa w art. 7 ust.3 ustawy. Tylko wówczas w pełni zostanie spełniona przesłanka uwzględnienia realnego poziomu dochodów potencjalnych świadczeniobiorców. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca już w odwołaniu wskazywała m.in. na okoliczność, że dochód z tytułu stypendium został bezpowrotnie utracony. Organ odwoławczy nie zbadał wagi tego zarzutu. Nie wyjaśniono również dokładnie (bezspornie) statusu rodzinnego skarżące, skoro na str. 3 uzasadnienia do decyzji organu odwoławczego mowa jest o rodzinie 3-osobowej, dla której obliczano dochód na osobę w miesiącu. Podkreślić należy, że celem powyższych przepisów było zobowiązanie organów właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych do ustalania rzeczywistego dochodu wnioskodawcy i jego rodziny uzyskiwanego na datę przyznawania danego świadczenia rodzinnego. Ustawodawca uregulował tę kwestię inaczej, organy zobligowane są do dokonania ustaleń zgodnie z zapisem ustawy, zaś sąd weryfikuje jedynie, czy prawidłowo zastosowano obowiązujące prawo. Natomiast gwarancją uwzględnienia realnej zmiany dochodów i ich aktualności w dacie orzekania jest ostatni akapit art. 7 ust.1 i 3 ustawy, które to uregulowania organy całkowicie pominęły, a który uzależniają uwzględnienie dochodu jako uzyskanego od otrzymywania go także w dacie orzekania o świadczeniu. W tej sytuacji uzasadnione jest postawienie organom zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik postępowania, tym samym naruszenia zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. co jest następstwem błędnej wykładni prawa materialnego - art. 7 ust.1 i 3 i 48 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez ich niepełne zastosowanie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, zgodnie z art. 153 P.p.s.a uzupełnią postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie (sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącej w dacie orzekania o świadczeniu) oraz właściwie odczytają normę zawartą w art. 7 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.