III SA/Gd 637/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 6 kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących A. M. i M. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 czerwca 2017 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 6 kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie "wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych (lokal nr [...] i lokal [...]) zlokalizowanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w O., na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym L. w gminie S. ". Jako podstawę odmowy wydania zaświadczenia organy wskazały art. 219 Kpa w zw. z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. 2015, poz. 1892 ze zm.). Opisując stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wskazał, że wcześniej, w dniu 16 czerwca 2016 r. A. M. i M. M. wystąpili z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym we wsi O. przy ul. [...] 5. Uwzględniając wniosek Starosta S. w dniu 22 czerwca 2016 r. wydał wnioskodawcom zaświadczenie nr[ ...], w którym zaświadczył, że lokale mieszkalne: oznaczony lit A znajdujący się na poziomie parteru i poddasza oraz lokal mieszkalny oznaczony lit. B. znajdujący się na poziomie parteru i poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym o dwóch lokalach mieszkalnych we wsi O. przy ul. [...] 5, na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym L. w gminie S. są lokalami samodzielnymi. Organ zaznaczył, że zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 29 czerwca 2015 r., Starosta wyraził zgodę na wybudowanie na ww. działce nr [...] budynku jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych. Inwestycja została zrealizowana w czerwcu 2016 r. Następnie doszło do podziału działki nr[...], w tym - wyżej wymienionego budynku, objętego pozwoleniem na budowę, na działki o numerach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] Następnie wnioskiem z dnia 30 marca 2017 r. A. M. i M. M., prowadzący działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej A., wystąpili do Starosty z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali [...] położonych na terenie działki nr [...] obręb L.. Organ I instancji podkreślił, że do wniosku załączono inwentaryzację dotyczącą lokalu [...] (znajdującego się na parterze) i [...] (znajdującego się na poddaszu), z której wynika, że oba te lokale znajdują się w tej części budynku objętego pozwoleniem na budowę, która jest usytuowana na działce nr [...] – co oznacza, że zostały one wydzielone przez stronę z lokalu mieszkalnego oznaczonego w zaświadczeniu z 2016 r. o nr [...] jako lokal A. Organ I instancji tym razem odmówił wydania zaświadczenia, wskazując, że nie posiada dokumentu, z którego wynikałoby, że wnioskodawcy dokonali zmiany sposobu użytkowania nowowybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na budynek mieszkalny wielorodzinny i uzyskali stosowne dokumenty. Wydanie zaświadczeń o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu może nastąpić dopiero po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal jest usytuowany. Podział działki nr [...] na działki nr [...] i podział budynku na części spowodował zaś jedynie zmiany w sferze prawa cywilnego, co powoduje, że wydzielone części budynku mogą stanowić odrębne przedmioty własności. Nie spowodowało to jednak zmiany funkcji budynku – tj. na budynek mieszkalny wielorodzinny. Organ I instancji odmówił tym samym wydania zaświadczeń, których treść byłaby - w jego ocenie - sprzeczna z obowiązującym Prawem budowalnym. W ocenie organu I instancji nie jest bowiem możliwe urzędowe potwierdzenie, że trzy lokale mieszkalne, oznaczone jako lokal [...] (stanowiące w całości lokal A) i wydzielony wcześniej lokal B znajdują się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym o dwóch lokalach mieszkalnych zlokalizowanych na działce nr [...] i [...] Wydzielenie trzech lokali mieszkalnych w jednym budynku powoduje bowiem, że w świetle Prawa budowlanego część budynku mieszkalnego przy ul. [...] 5 w O., usytuowana obecnie na działce nr [...] nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podkreśliło również, że, jeśli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się posiadaniu organu, to organ winien w trybie art. 219 Kpa odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, jeśli treść ta nie znajduje potwierdzenia w posiadanych przez organ danych. Ponieważ taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, w ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali. Dane znajdujące się w posiadaniu Starosty, na podstawie których miał on wydać zaświadczenie byłyby ze sobą sprzeczne pod względem formalnym. Z jednej strony dokumenty urzędowe stwierdzają bowiem, że budynek wymieniony we wniosku to budynek mieszkalny jednorodzinny, zatem nie może on zawierać więcej niż dwóch lokali mieszkalnych (zgodnie z art. 3 pkt 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2016, poz. 290 ze zm.). Z drugiej jednak strony, dokument prywatny złożony przez wnioskodawców wskazuje, że w budynku znajdują się trzy lokale mieszkalne, co prowadzi do wniosku, że budynek powinien być uznany w świetle prawa za budynek wielorodzinny. Rodzi to jednocześnie przypuszczenie, że wydzielenie 3 lokali nastąpiło wbrew wydanemu pozwoleniu na budowę, skoro nie istnieje dokument zezwalający na użytkowanie tego budynku jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Starosta nie dysponował zatem dokumentami ani innymi dowodami, które pozwoliłyby stwierdzić, że wszystkie lokale wymienione we wniosku zostały wybudowane w sposób odpowiadający przepisom budowlanym i normom technicznym, w związku z czym są rzeczywiście wydzielone trwałymi ścianami oraz nadają się do zamieszkania. Dopiero dołączenie do wniosku dokumentu, stwierdzającego dopuszczenie do użytkowania przedmiotowego budynku jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego, pozwoliłoby na usunięcie tych sprzeczności i jednoznaczne stwierdzenie, że lokale są wydzielone trwałymi ścianami i nadają się do zamieszkania, a zatem spełniają definicję lokalu samodzielnego z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. M. i M. M. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie postanowień podnosząc zarzuty naruszenia przez organy: - art. 2 ust 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali (poprzez zastosowanie dodatkowych kryteriów, nieprzewidzianych w ustawie o własności lokali i wskutek tego uznanie za zasadną odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokali [...] w budynku położonym w O. przy ul. [...], podczas gdy lokale te spełniają warunki wymagane dla samodzielnych lokali mieszkalnych; - art. 218 § 2 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia okoliczności istotnych dla wydania żądanego przez skarżących zaświadczenia; - art. 218 § 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji błędnego stanowiska Starosty, polegającego na odmowie wydania żądanych przez skarżących zaświadczeń, w związku z błędnym zastosowaniem dodatkowych kryteriów, nieprzewidzianych w ustawie o własności lokali. W skardze wskazano, że dla przyjęcia, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, decydują kryteria z art. 2 ust 2 cyt. ustawy, które nie zostały jednak przez organy w ogóle poddane ocenie. Wskazany przepis przewiduje, że jedynymi przesłankami uznania lokalu mieszkalnego za samodzielny, jest trwałe wydzielenie go ścianami oraz zaspokajanie funkcji mieszkaniowej. Przepis ten nie przewiduje więc powoływania się na inne kryteria. W rezultacie prawidłowo przeprowadzone postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, powinno ograniczać się do stwierdzenia istnienia lub nieistnienia przesłanek z art 2 ust. 2 cyt. ustawy. Zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozważania organu wskazują natomiast, że wniosek został poddany badaniu w zakresie pozaustawowym. W szczególności z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu brak jest podstaw do stosowania kryteriów wynikających z ustawy - Prawo budowalne. Strona skarżąca podkreśliła, że budynek, dawniej oznaczony w ewidencji budynków nr [...] na mocy ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. z dnia 9 września 2016 r., został podzielony na dwa budynku oznaczone obecnie w ewidencji nr [...] i [...]. Nieuwzględniony przez organy wniosek dotyczył zaś wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych znajdujących się tylko w budynku nr [...]. W ewidencji budynków pod nr [...] figuruje zaś budynek posadowiony na działce[...]. . Jest to budynek mieszkalny jednorodzinny, dwukondygnacyjny o pow. użytkowej [...] m kw. Według kartoteki budynków nie ujawniono w tym budynku samodzielnych lokali mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U.2017, poz. 1369). Sąd kontroluje zaskarżony akt biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejące w dacie orzekania przez organy, na podstawie przedłożonych akt sprawy. Skarga jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali (Dz.U.2015.1892. tj. z dnia 18.11.2015) samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu tej ustawy jest w obrębie budynku zarówno jedna izba, jak i zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Przepis ten stosuje się odpowiednio do innych lokali przeznaczonych na cele inne niż mieszkalne. Dla wyodrębnienia prawnego samodzielnego lokalu mieszkalnego, nie jest zatem konieczne, aby izby posiadały pomieszczenia pomocnicze. Istotnym jest, aby lokal taki spełniał odpowiednie wymaganie budowlano-techniczne i można było z niego korzystać bez potrzeby korzystania z innego samodzielnego lokalu. Faktu, że objęte wnioskiem lokale w budynku przy ul. [...] nr [...] w O. spełniają powyższe wymagania organy obu instancji nie kwestionowały. Jest to istota zagadnienia, którą, jak wynika z uzasadnień postanowień organów obu instancji, co słusznie podniesiono w skardze, organy potraktowały marginalnie. Rzeczywistą bowiem przyczyną odmowy wydania zaświadczenia (zaświadczeń) żądanej treści jest to, że – zdaniem organów - wyodrębnienie dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku, wybudowanym jako dom jednorodzinny i tak przyjętym do użytkowania, spowoduje: - zmianę określonej poprzednio decyzjami administracyjnymi funkcji budynku jako jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, a w rezultacie - sytuację sprzeczną z przepisami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi do ustawy oraz - sytuację sprzeczną z dokumentacja architektoniczno-budowlaną, będącą w posiadaniu organu I instancji. Opierając się na analizie treści przepisów ustawy o własności lokali i powołując poglądy wyrażane w części orzeczeń sądów administracyjnych, skarżący argumentują, że, wbrew twierdzeniom organów, kwestia, że budynek został pierwotnie oddany do użytkowania jako budynek jednorodzinny, nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie zaświadczenia (zaświadczeń). Dla stwierdzenia samodzielności lokalu nie jest też niezbędne przedstawienie dokumentacji potwierdzającej przyjęcie budynku do użytkowania. Nadto podnoszą, że nieruchomość zabudowana przedmiotowym obiektem została podzielona na dwie nieruchomości, zatem – jak należy rozumieć – powstały dwa budynki i nie istnieje przeszkoda w wydzieleniu w jednym z nich dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych. W świetle zacytowanych wyżej przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (w brzmieniu z daty orzekania przez organy obu instancji.), rację mają skarżący, że punktem wyjścia do rozważań na temat prawidłowości postępowania i wydanych rozstrzygnięć stanowić winna wykładnia przepisów art. 2 ust. 2 ustawy, zawierających definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego obowiązującą dla celów tej ustawy. Cytowane przepisy nie przewidują powoływania się na inne, niż wymienione w nich, kryteria oceny samodzielności lokalu, a co za tym idzie, organy nie powinny powoływać się przy rozstrzyganiu sprawy na inne przepisy prawa materialnego ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt IISA/Wr 203/03, niepubl., postanowienie NSA z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt IIOW 12/07 LEX nr 338285). W ocenie Sądu odmienne stanowisko w powyższej kwestii nie znajduje oparcia w przepisach prawa, zwłaszcza w przepisach ustawy o własności lokali (por. wyrok WSA w Poznaniu z dn. 9 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Po 250/06, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt IIISA/Gd 318/08, sygn. akt IIISA/Gd 543/10, IIISA/Gd466/08, IIISA/Gd 50/11 z dn.31 marca 2011 r., wyrok WSA w Poznaniu z dn. 26 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 119/13 i inne, powołane w skardze). Przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego jest wyjaśnienie, czy objęty wnioskiem lokal spełnia kryteria, o jakich mowa w art. 2 ust. 2 omawianej ustawy o własności lokali. Argumentując, że "wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych" ( bo przecież to jest przedmiotem niniejszego postępowania) spowoduje zmianę funkcji budynku, w którym znajdują się te lokale, organy obu instancji nie wykazały na czym opierają swoje twierdzenie, nie wskazały również, co zarzucano w skardze, z jakich przepisów ustawy o własności lokali wynika zakaz stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego położonego w budynku jednorodzinnym. Argumenty podniesione w skardze o bezprzedmiotowych rozważaniach organów na tematy nie wchodzące w zakres sprawy, której granice wytyczają – treść wniosku (żądania) i mające zastosowanie przepisy ustawy o własności lokali, są, w ocenie sądu w składzie orzekającym, uzasadnione. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb, przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Innymi słowy samodzielny lokal mieszkalny ma spełniać wymagania do korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem, przy uwzględnieniu stałego przebywania w nim ludzi, bez konieczności korzystania z innych samodzielnych lokali oraz sprostać wymaganiom obrotu cywilnoprawnego. Analiza treści art. 2 ust. 2 ww. ustawy wskazuje jednoznacznie, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Lokal posiada cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca). Z powyższych definicji ustawowych wynika, że istotne jest, aby lokal mieszkalny był w obrębie budynku wydzielony trwałymi ścianami. Również w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2012 poz. 462 ze zm.) znajduje się zapis, że przez lokal mieszkalny należy rozumieć wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku pomieszczenie lub zespół pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Z definicjami tymi koresponduje definicja "mieszkania" zawarta w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 poz. 1422), zgodnie z którą ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o mieszkaniu - należy przez to rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że na skutek przyjęcia wadliwej interpretacji art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, organ I instancji nie wykazał okoliczności mających podstawowe znaczenie dla sprawy, czym naruszył art. 218 § 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, aprobując bez zastrzeżeń błędne stanowisko organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania ( pkt.2 sentencji wyroku) orzeczono w myśl art. 200 tej ustawy. Rozpoznając ponownie wniosek (wnioski) skarżących organy orzekające będą musiały mieć na uwadze - stosownie do art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarówno wyżej przedstawione rozważania Sądu, jak i zmienioną treść ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.