III SA/Gd 637/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 stycznia 2026 r. sprzeciwu E. S. i M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 października 2025 r., nr SKO Gd/4616/24 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta Tczewa (dalej: "organ I instancji") wymierzył M. S. i E. S. karę pieniężną w wysokości 173 700 zł za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej nr [...] ul. S. D. w T., bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ I instancji ustalił, że w okresie od 30 sierpnia 2019 r. do 21 maja 2024 r. (1737 dni) doszło do wygrodzenia fragmentu pasa drogowego o szerokości 5 m2 na wysokości posesji nr [...] i wybudowania fragmentu ogrodzenia posesji nr [...] w poboczu pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania M. S. i E. S., decyzją z dnia 10 października 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 899, dalej: "u.d.p."), uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przywołało brzmienie przepisów art. 40 ust. 1-5, ust. 8, ust. 11-12 oraz art. 40a ust. 1 u.p.d., z których wynika, że odpowiedzialność strony ma charakter administracyjnoprawny, jest zobiektywizowana i nie zależy od rodzaju winy i świadomości sprawcy. Organ odwoławczy podzielił zarzuty odwołania co do wadliwego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (geodety), która stanowiła podstawę ustaleń organu I instancji. Oględziny zostały przeprowadzone bez zawiadomienia stron co najmniej na 7 dni przed ich terminem – przeprowadzono je bowiem w ostatnim dniu wyznaczonym na wydanie opinii, która została sporządzona tego samego dnia. Ponadto w aktach sprawy brak jest protokołu z oględzin. W ocenie Kolegium powołane okoliczności wskazują, że czynności zostały przeprowadzone w pośpiechu, bez zawiadomienia stron, a sama opinia została wydana z naruszeniem prawa i to niezależnie od tego, czy zastosowanie znalazłyby regulacje zawarte w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne, czy w rozporządzeniu Ministra Pracy, Rozwoju i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyż zawierają one tożsame wymogi. Kolegium wskazało, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie udziału stron w oględzinach przeprowadzonych przez biegłego, posiadającego wiadomości specjalne. Kolegium zobowiązało organ I instancji, aby ponownie zlecił biegłemu sporządzenie opinii, a następnie przeprowadził z niej dowód. Od powyższej decyzji E. S. i M. S. (dalej: "strona") wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w którym zarzucili naruszenie: 1/ art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię w zakresie pojęcia pasa drogowego, którego zajęcie umożliwia nałożenie kary pieniężnej, bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie rozważył kwestii wykładni powołanych przepisów oraz nie odniósł się do zarzutów odwołania; 2/ art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. wskazanie w uzasadnieniu decyzji, iż kara za zajęcie pasa drogowego zostaje nałożona każdorazowo w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek, bez określenia, czy przesłanki te w ogóle zostały spełnione w realiach niniejszej sprawy; 3/ art. 189d pkt 1 i 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i powielenie stanowiska, iż wystąpiły obiektywne przesłanki uzasadniające nałożenie kary, podczas gdy w niniejszej sprawie nie wynika, aby obiektywnie możliwe było stwierdzenie przez stronę, a nawet przez gminę wykonującą infrastrukturę drogową, iż doszło do zajęcia pasa drogowego; 4/ art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niedostateczne uzasadnienie decyzji, polegające na braku odniesienia się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów odwołania. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części uzasadnienia niedotyczącej uzasadnienia uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego przez organ I instancji – od strony drugiej w całości do piątej linijki tekstu na stronie czwartej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko strona podkreśliła, że w pełni akceptuje uwzględnienie przez Kolegium zarzutów odwołania co do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego. W konsekwencji za uzasadnione uważa przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w całości oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego od początku. Jednak Kolegium w sposób niedostateczny odniosło się do tego, że organ I instancji nie przeprowadził dalszego postępowania dowodowego w zakresie oględzin, przesłuchania strony, sporządzenia opinii biegłego, które prowadziłoby do oceny, czy pas drogowy w ogóle został zajęty. Podniesione w odwołaniu naruszenia proceduralne były bowiem dalej idące, niż kwestia nieprawidłowego przeprowadzenia dowodu z oględzin i opinii geodety. Niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich elementów decyzji administracyjnej. Jej uzasadnienie jest lapidarne, w dużej mierze składa się z przywołania brzmienia przepisów i w istocie nie koresponduje z treścią odwołania od decyzji I instancji. W odwołaniu poruszona została problematyka wykładni pojęcia pasa drogowego w rozumieniu przepisów u.d.p. oraz przedstawiono stanowisko, w świetle którego pojęcie pasa drogowego z ustawy o drogach publicznych jest pojęciem autonomicznym i – w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – powinno być w każdej sprawie rozważane. W dalszej części uzasadnienia sprzeciwu strona przedstawiła swoje stanowisko co do meritum sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2024 r., poz.935 ) , dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( ...). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. , rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie strona nie kwestionuje zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. , lecz kwestionuje w części uzasadnienie tej decyzji. Należy zatem zauważyć, że z przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania przez sąd o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem wyłącznie kryteriów proceduralnych określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron sprawy administracyjnej, lecz dokonuje oceny spełnienia w danej sprawie proceduralnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2025 r. III OSK 106/23 ( publ. LEX nr 4014000), przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższego względu zarzuty sprzeciwu, dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, nie mogą wywrzeć oczekiwanego przez stronę skutku przy dokonywanej przez Sąd ocenie prawidłowości wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zauważyć trzeba, że organ odwoławczy w wydanej decyzji jedynie przytoczył przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych , które normują nakładanie kar finansowych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz wskazał , kiedy mają one zastosowanie. Z treści zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie wynika, jak twierdzi strona, że organ odwoławczy uznał, że wystąpiły przesłanki uzasadniające nałożenie kary. Tak długo, jak nie zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, nie może dojść do oceny, czy przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie. Z tych samych przyczyn organ odwoławczy nie mógł zastosować w niniejszej sprawie przepisu art. 189d pkt 1 i 4 k.p.a. , normującego dyrektywy wymierzania kary pieniężnej, którego zastosowanie można rozważać dopiero przy wymierzaniu tej kary (w przypadkach nie objętych art. 189 a §2 i 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że strona kwestionuje co do zasady , że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenia w tym zakresie, stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej, zostały dokonane przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, na co prawidłowo wskazał organ odwoławczy. Zasadnie zatem organ ten uznał, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., bowiem stan faktyczny sprawy nie został w istocie ustalony. Nie było też w sposób oczywisty podstaw do zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., na podstawie którego organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy nie musiał , wbrew przekonaniu strony, wyliczać , jakich dowodów organ pierwszej instancji nie przeprowadził, bowiem istotne było jedynie to, że przeprowadzone postępowanie dowodowe było wadliwe i niedostateczne i nie doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego możliwe byłoby prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Na marginesie jedynie wskazać należy, że zasady przesłuchania strony zostały określone w art. 86 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej może przesłuchać stronę, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że organ pierwszej instancji powinien powtórzyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Kwestia przeprowadzenia ewentualnie innych dowodów w sprawie może wyniknąć dopiero po sporządzeniu przez biegłego opinii , zatem organ nie musiał wiążąco wypowiadać się w tej kwestii. Wbrew zarzutom sprzeciwu organ odwoławczy nie mógł odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, bowiem dotyczyły one także naruszenia przepisów prawa materialnego. Ponadto z uwagi na to, że organ pierwszej instancji miał powtórzyć dowód z opinii biegłego, bezcelowe było rozważanie przez organ odwoławczy, czy organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił już przeprowadzony dowód, lecz z naruszeniem przepisów postępowania. Z powyższych względów uznać należało, że zaskarżona sprzeciwem decyzja jest prawidłowa, a sprzeciw niezasadny. Na koniec wskazać należy, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, bowiem to rzeczą organu I instancji będzie dokonanie tej oceny i wyrażenie swojego stanowiska w uzasadnieniu wydanej decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.