III SA/Gd 641/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Adam Osik, Protokolant: Starszy asystent sędziego Joanna Karpińska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję "Eksploatator" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Rotmance z dnia 16 października 2024 r., nr EKS/FP/APr/16.10.2024/6685 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję "Eksploatator" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Rotmance z dnia 18 września 2024 r., nr EKS/FP/APr/18.09.2024/6158; 2. zasądza od "Eksploatator" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Rotmance na rzecz skarżącego T. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Gd 641/24 UZASADNIENIE T. P. zwrócił się do "Eksploatator" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Rotmance o udostępnienie informacji publicznej w zakresie szczegółowych informacji i udostępniania dokumentów w sprawie wydania warunków technicznych przyłącza obiektu do sieci wodociągowej jak również sieci kanalizacyjnej na określonych działkach położonych na terenie gminy Pruszcz Gdański, przesłania kopii umów oraz wszelkich dokumentów powiązanych z ewentualnymi zawartymi umowami (umów, załączników, aneksów do umów, ewentualnych ekspertyz wykonanych na potrzeby zawarcia umów i ustalenia warunków umów) udzielenia informacji czy podmioty którym zostały wydane warunki techniczne przyłącza partycypowały/partycypują/będą partycypować w kosztach, wskazanie w jaki sposób oraz na jakiej podstawie została wyliczona kwota partycypacji oraz celu na jaki mają zostać przeznaczone środki, udzielenie informacji, czy podmioty, którym zostały wydane warunki techniczne przyłącza zobligowały się do zaprojektowania oraz wykonania nowej sieci wodociągowej, przedstawienie warunków przejęcia planowanych lub wykonanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wraz z przedstawieniem umowy z załącznikami. Decyzją z dnia 18 września 2024 roku EKS/FP/APr /18.09.2024/6158 spółka "Eksploatator" odmówiła udostępnienia żądnej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji spółka przyznała, że żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.) dalej powoływanej jako u.d.i.p., lecz prawo dostępu do takich informacji nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom. Wskazano, że w przypadku żądania złożonego przez T. P. z uwagi na fakt i branżę prowadzonej przez niego działalności gospodarczej (pod firmą [...]) mamy do czynienia z nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej, polegającym na próbie osiągnięcia innego celu aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działań administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych do celów innych niż wymienione. Według spółki przedmiotowy wniosek nie służy jakiemukolwiek dobru publicznemu i nie tylko nie prowadzi do poprawy funkcjonowania Spółki, a wręcz przeciwnie, ma stanowić dla niego dokuczliwość. W istocie więc wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez Spółkę zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 16 października 2024 r. nr EKS/FP/APr /16.10.2024/6685, powołując się na przepisy art. 17 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. spółka utrzymała w mocy swe wcześniejsze rozstrzygnięcie w mocy rozstrzygnięcie i odmówiła udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Spółka podtrzymała stanowisko wyrażone we wcześniejszym rozstrzygnięciu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący T. P. wniósł o uchylenie obydwu decyzji odmawiających mu dostępu do żądanej informacji publicznej, zarzucając im przede wszystkim: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niczym nieuzasadnioną odmowę udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w sytuacji, gdy organ nie kwestionował, iż złożony wniosek dotyczył informacji publicznej, prostej i podlegającej udostępnieniu w trybie wynikającym z u.d.i.p., co tym samym implikowało po stronie organu bezwarunkową konieczność jej udostępnienia; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie, że sama branża (związana z rynkiem budowlanym) prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej powoduje, że nadużywa on prawa dostępu do informacji publicznej, III. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 2 i ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niczym nieuzasadnione odmówienie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w sytuacji, gdy dostęp do informacji publicznej jest jedną z fundamentalnych wartości, a powszechność informacji stanowi cechę współczesnej demokracji, pozwalającej społeczeństwu na aktywne uczestnictwo w życiu społecznym, zaś dysponowanie informacją publiczną przyczynia się do zwiększania efektywności pracy organów władzy publicznej i poczucia odpowiedzialności za podejmowane działania i decyzje, nadto prawo to służy także do sprawowania kontroli obywatelskiej nad funkcjonowaniem władzy publicznej. Skarżący wniósł w konsekwencji o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że okolicznością niekwestionowaną w sprawie było to, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Przyznawała to trafnie w zaskarżonej decyzji sama spółka "Eksploatator", pełniąca w niniejszej sprawie rolę organu w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podziela poglądy wyrażone w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, zgodnie z którymi spółka komunalna zajmująca się na terenie gminy gospodarką wodną jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, która obejmuje dokumenty dotyczące lokalizacji, funkcjonowania i ustalonego sposobu przyłączenia odbiorców do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej (por. wyrok NSA z dni 5 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 136/22). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pełni podziela linię orzecznictwa co do kwestii nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej wyznaczoną między innymi wyrokiem NSA z dnia 22 września 2023 r. sygn. akt III OSK 5540/21. W wyroku tym trafnie wskazano, że podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Przepisy te stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" . Nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu, któremu przysługuje publiczne prawo podmiotowe do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Spółka "Eksploatator" podziela, jak się wydaje, pogląd, zgodnie z którym wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane w powiązaniu z indywidualnymi sprawami przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, pomimo tego, że dotyczą obiektywnie informacji publicznej, to nie powinny uwzględniane, gdyż podmiot, którego "własnych spraw" wniosek dotyczy nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej. Konstrukcja nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej w oparciu o kryterium "sprawy własnej" dyskryminuje w istocie wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Przyjęcie takiej konstrukcji prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji publicznej jako podlegającej udostępnieniu zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz podlegać będzie udostępnieniu jako informacja publiczna (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza kręgu podmiotów "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji związanych ze swoją własną sprawą prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem jedynie osoby, której ta działalność dotyczy. Zjawisko nadużywania prawa może być w różny sposób ujmowane i odnoszone wobec różnego rodzaju podmiotów. Najprostsze literalne odczytywanie pojęcia "nadużycia prawa’ wskazuje, że dotyczy ono sytuacji jakiegoś szczególnego "użycia", tj. zachowania, które nie odpowiada wprost działaniu polegającemu na użyciu, lecz wiążąc się z takim działaniem, wychodzi poza racje je uzasadniające. Takie zachowanie będące czymś więcej niż użycie jest zachowaniem niewłaściwym, wypaczającym właściwe użycie. Podmiot, któremu przysługuje "prawo" (wolność, uprawnienie, kompetencja, lub funkcjonalny ich zespół) i który czyni z niego użytek niezgodny z zakładanymi w danym systemie ocenami czy normami uzasadnionymi aksjologicznie (np. niezgodnie z zasadami współżycia społecznego czy względami słuszności) nadużywa swego prawa. Jego działanie albo zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale czynienie użytku z owego prawa nie służy jego społecznie uzasadnionym interesom (por. S. Wronkowska: Złożone sytuacje prawne – prawo podmiotowe, w: A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 155). Można przyjąć, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21). Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Skoro jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza przesłanki nadużycia prawa jako podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej, to przy jej analizie należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy bowiem realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Jeśli zatem prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej. Sąd dostrzega zatem możliwość uznania, że nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej wystąpić może w przypadku wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów zobowiązanych (swoistego pieniactwa opartego na wykorzystaniu prawa do informacji). W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania takich okoliczności. Prowadzenie przez skarżącego działalności w branży budowlanej nie uzasadniało, z przyczyn wskazanych powyżej, odmowy realizacji przysługującego mu prawa podmiotowego do uzyskania informacji publicznej dotyczącej warunków technicznych i zasad finansowania przyłączy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zwrócenie się o udostępnienie tego rodzaju informacji mającej bezspornie charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. nie mogło być bowiem uznawane za nadużycie prawa. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzając wydane zostały z naruszeniem art. 2 ust. 1 u.d.i.p. mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rzeczą spółki "Eksploatator" będzie rozpatrzenie wniosku skarżącego w sposób uwzględniający powyższa ocenę prawną, co do tego, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, zaś prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej w branży budowlanej lub jakiejkolwiek innej nie może być przesłanką uznania, że żądając udostepnienia informacji publicznej nadużywa on swego prawa. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylając obie wydane w sprawie decyzje administracyjne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi w całości. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).