III SA/Gd 655/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 24 maja 2013 r. nr [...]. Decyzją z dnia 24 maja 2013 r. znak [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy - Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., odmówił przyznania od dnia 1 lipca 2013r. G. R. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem A. R., ur. 18 marca 1953r., który legitymuje się orzeczeniem Nr [...] z dnia 28 czerwca 2012r. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 104 i 107 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 3 pkt 11 i 22, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 8 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 3 stycznia 2013r., poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012r. poz. 959). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej ustalił, że G. R. sprawuje faktyczną opiekę nad mężem A. R. Nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osobna bezrobotna, nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych oraz nie pozostaje w zatrudnieniu w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Synowie P. i P. nie mają możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, ponieważ nie zamieszkują wspólnie z nim i pracują zawodowo. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia ustawowej przesłanki uprawniającej do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego – a mianowicie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. G. R. ostatnio zatrudniona była w okresie od 29 lipca 1987r. do 30 września 1993r. Rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło za wypowiedzeniem przez zakład pracy. Od dnia 8 listopada 1993r. do dnia 11 lipca 2002r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Mąż A. R. został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji od stycznia 2001r. Jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. W ocenie organu rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło za wypowiedzeniem przez zakład pracy, dlatego nie można było uznać, że rezygnacja z zatrudnienia związana była z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ponadto w chwili rozwiązania stosunku pracy A. R. nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczenia o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Organ podał też, że ustawa o świadczeniach rodzinnych wymaga, aby między zakończeniem zatrudnienia, a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki zainteresowana strona nie rezygnowałaby z zatrudnienia. W odwołaniu od ww. decyzji G. R. nie zgodziła się z decyzją organu. Podała, że zasiłek został jej przyznany już dwukrotnie i nie rozumie, dlaczego teraz decyzja jest podważana. Jej sytuacja nie zmieniła się. W dalszym ciągu przez całą dobę opiekuje się mężem, nie przekracza kryterium dochodowego, nie jest nigdzie zatrudniona, istnieje obowiązek alimentacyjny wobec jej męża. Decyzją z dnia 17 czerwca 2013r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy odnosząc się do dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że zasiłek opiekuńczy jest innym rodzaje świadczenia, niż świadczenie pielęgnacyjne, z którego do tej pory korzystała. Nabycie świadczenia pielęgnacyjnego unormowane jest w art. 17 ustawy, zaś zasiłku opiekuńczego w art. 16a ustawy. Porównanie obu przepisów wskazuje na unormowanie częściowo odmiennych przesłanek nabycia świadczeń w odniesieniu do kwestii rezygnacji z pracy oraz jej nie podejmowania w związku z koniecznością sprawowania opieki. W ocenie Kolegium, aby nabyć prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego strona musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. W sprawie nie było jakichkolwiek przesłanek przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez odwołującą się a zaistniałą od tej rezygnacji koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem w stopniu znacznym. Chodzi natomiast o taki stan faktyczny, kiedy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoba zainteresowana uzyskaniem specjalnego zasiłku opiekuńczego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Dalej organ podał, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest ściśle określone przepisami prawa i nie ma charakteru uznaniowego. Co prawda wnioskodawczyni spełnia pozostałe przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. kryterium dochodowe, występowanie obowiązku alimentacyjnego, sprawowanie opieki nad mężem i jego niepełnosprawność, jednak nie została spełniona przesłanka dotycząca rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. R. podała, że mąż potrzebuje stałej opieki od 2001r. W związku z tym zaprzestała też poszukiwania pracy zarobkowej. Wskazała, że spełnia wszystkie warunki do otrzymania zasiłku oprócz jednego dokumentu, że odeszła z pracy z powodu opieki nad mężem. Takiego dokumentu też nie posiada, bo nikt wcześniej takiego zaświadczenie nie wymagał. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ), dalej zwaną "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 czerwca 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 24 maja 2013 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca – G. R. od dnia 30 września 1993 r. nie podejmowała żadnego zatrudnienia, a zatem w takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a datującą się od 2001 r. koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Organy przy tym zaakcentowały, że w przypadku ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 16a ustawy, wśród których ustawodawca wymienił rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Zdaniem organów musi zatem istnieć wyraźny związek ( czasowy i co do motywów) między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. W rozpatrywanej sprawie taki związek nie miał miejsca. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w związku z czym zrezygnowały z wykonywanej uprzednio pracy. Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia. W toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego organ powinien zatem ustalić i rozważyć, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. Na koniec stwierdzić należy, że dokonana przez organy wykładnia językowa art. 16a ww. ustawy nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. W ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada równości obywateli wobec prawa) dokonanie wykładni w wyniku której, w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.