III SA/Gd 655/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor sądowy WSA Adam Osik, Protokolant: Sekretarz Sądowy Mirosława Marszałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 września 2025 r. nr SKO Gd/3301/24 w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków oraz opłat wynikających z decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 14 maja 2024 r., nr RDG.4490.45.2024.KS; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz J. z siedzibą w S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 23 marca 2010 r. nr RDW-Gd/jb/542/08/2010 Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku udzielił inwestorowi J. w R. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 222 w S. w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, tj. przejścia poprzecznego rurociągu teletechnicznego przez drogę. W ramach tej decyzji określono prawa i obowiązki inwestora. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 15 listopada 2023 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku decyzją z dnia 14 maja 2024 r. nr RDG.4490.45.2024.KS, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), powoływanej dalej jako "k.p.a.", oraz art. 40e ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 320), powoływanej dalej jako "u.d.p.", odmówił przeniesienia na J. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością praw i obowiązków oraz opłat wynikających z decyzji nr RDW-Gd/jb/542/08/2010 z dnia 23 marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dnia 1 stycznia 2023 r. na skrzynkę ePUAP organu wpłynęło podanie J. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą J. o umorzenie ww. decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego z dnia 23 marca 2010 r. oraz o wystawienie takiej decyzji dla J. Spółki z o. o. z siedzibą w S., jako nowego podmiotu, bowiem Spółce, według twierdzeń wnioskodawcy, została sprzedana infrastruktura telekomunikacyjna objęta uprzednio decyzjami wydanymi wnioskodawcy. W podaniu wniesiono o zastosowanie aktualnych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Wniosek nie zawierał żadnych załączników, w szczególności umowy ani innych dokumentów potwierdzających, że nie dotyczy jej sankcja nieważności wynikająca z art. 58 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.c." Pismem z dnia 13 stycznia 2023 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie braku formalnego ww. podania/wniosku poprzez złożenie dokumentów, na podstawie których infrastruktura telekomunikacyjna posadowiona w pasie drogowym: 1. DW 222 w miejscowości S. – decyzja RDW –Gd/jb/542/65/2008, 2. DW 222 w miejscowości S. – decyzja RDW –Gd/jb/542/08/2010, 3. DW 222 w miejscowości S. – decyzja RDW –Gd/jb/432/48/222/2013, 4. DW 222 w miejscowości R., Ż. – decyzja RDW –Gd/jb/432/77/222/2013, 5. DW 222 w miejscowości S. – decyzja RDW - RDG.4490.23.2014.JB, 6. DW 222 w miejscowości S. – decyzja RDW – RDG.4490.56.2015.JB, 7. DW 222 w miejscowości S. – decyzja RDW – RDG.4490.56.2018.JB, 8. DW 222 w miejscowości S. – decyzja RDW – RDG.4490.68.2019.JB, - została zbyta na rzecz Spółki, w szczególności kopii umowy sprzedaży zawartej ze Spółką. Ponadto organ poinformował J. K. o tym, że wobec niego może być rozważane jedynie czy dopuszczalne byłoby wydanie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia dotychczasowych decyzji - z zastrzeżeniem, że ta kwestia będzie mogła zostać rozważona dopiero po uzupełnieniu podania. Dodatkowo organ wskazał, że decyzje dla nabywcy mogą zostać wydane po wystąpieniu nowego właściciela infrastruktury telekomunikacyjnej z odpowiednim wnioskiem. Wnioskodawca nie odpowiedział na pismo organu ani nie złożył dokumentu potwierdzającego zbycie infrastruktury telekomunikacyjnej. Ponadto na tym etapie sprawy, do organu nie wpłynął jeszcze wniosek Spółki, który jest podstawową przesłanką do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji o zajęciu pasa drogowego. Organ wskazał, że w związku z nieuiszczeniem opłat rocznych wynikających z decyzji wydanych dla J. K. prowadzącego działalność gospodarczą wysłał mu upomnienie z dnia 18 maja 2023 r. W dniu 6 czerwca 2023 r. do organu wpłynęło pismo J. K. z dnia 30 maja 2023 r., w którym kwestionował on zasadność otrzymanego upomnienia zarzucając, że w dniu 1 stycznia 2023 r. organ został poinformowany o zbyciu przedmiotowej infrastruktury. Organ uznał zarzuty J. K. za bezzasadne, gdyż organ poinstruował go odnośnie podstawowych kwestii związanych z zainicjowaniem procedury przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. (zarówno podmiotowych jak i dowodowych pod kątem udokumentowania przejścia własności infrastruktury) oraz oczekiwał na podjęcie stosownych działań przez wnioskodawcę oraz nabywcę infrastruktury. Pismem z dnia 11 lipca 2023 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku poinformował J. K. o tym, że nie złożył on dowodu przejścia prawa własności infrastruktury telekomunikacyjnej, co do której pierwotnie wydano na jego rzecz decyzje, zatem organ nie ma podstaw do stwierdzenia ich wygaśnięcia. Wnioskodawca został ponownie poinformowany o przesłankach, które muszą zostać spełnione, aby wygasić decyzję oraz aby w trybie art. 40e u.d.p. przenieść prawa i obowiązki. Organ wskazał, że odrębnym pismem z dnia 11 lipca 2023 r. wezwał J. Spółkę z o.o. z siedzibą w S. do złożenia wniosku w trybie art. 40e ust. 1 u.d.p. oraz dowodu, na podstawie którego infrastruktura telekomunikacyjna, co do której wydano osiem decyzji, została nabyta przez Spółkę. Spółka nie zastosowała się do ww. wezwania. Pismem z dnia 18 października 2023 r. Spółka wyjaśniła, że infrastruktura została przejęta na podstawie umowy pomiędzy J. K. a J. Spółką z o. o. Wskazano przy tym, że strony tej umowy postanowiły, że szczegóły umowy są tajne i w związku z tym osoba, która to pismo podpisała nie może załączyć jej odpisu. Ponadto w piśmie tym wniesiono o przepisanie wydanych decyzji na Spółkę, z uwzględnieniem zapisów art. 40 ust. 7 u.d.p. oraz uchwały nr 209/XVI/19 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa pomorskiego, których zarządcą jest Zarząd Dróg Województwa Pomorskiego. Pismem z dnia 15 listopada 2023 r. organ wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień poprzez złożenie dokumentów, na podstawie których infrastruktura telekomunikacyjna posadowiona w pasie drogowym drogi wojewódzkiej numer 222 w miejscowości S. została przez nią nabyta, w szczególności kopii umowy sprzedaży zawartej przez J. K. z J. Spółką z o.o. z siedzibą w S. Organ zaznaczył, że nie ujawnia osobom trzecim akt sprawy, w szczególności objętych nimi umów zawartych przez Stronę. Jeżeli z żądaniem uzyskania dostępu do akt sprawy wystąpi podmiot, który nie posiada statusu strony, to winien on wykazać posiadanie interesu prawnego w sprawie - mówiąc inaczej, musi on wykazać, że powinien zostać uznany za stronę. Powyższe wezwanie nie zostało wykonane ani nie ustosunkowano się do niego w żaden sposób. Natomiast w piśmie z dnia 18 marca 2024 r. strona wskazała, że poinformowała organ o nabyciu infrastruktury przez J. Spółkę z o.o. z siedzibą w S. Pismem z dnia 2 kwietnia 2024 r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami, a także przedstawienia swojego stanowiska, co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Organ wskazał, że pismem z dnia 11 kwietnia 2024 r. J. K. przedstawił stanowisko w sprawie lecz nie przedłożył żadnych dokumentów, twierdząc, że w aktach sprawy znajdują się wszelkie dokumenty wymagane do wydania decyzji. W związku z powyższym, organ stwierdził, że mimo wielokrotnych pism i wezwań (wskazujących jakie dokumenty są konieczne do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p.) kierowanych zarówno do J. K. jak i do Spółki, do chwili obecnej nie przedłożono żadnego dowodu, który potwierdziłby zbycie przedmiotowej infrastruktury telekomunikacyjnej przez J. K. ani też, który potwierdzałby nabycie tej infrastruktury przez Spółkę. Odnotował ponadto, że zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym, zarząd Spółki od początku jej istnienia jest jednoosobowy i składa się z Prezesa Zarządu w osobie J. K. Przechodząc do regulacji prawnych, organ wskazał, że spełniona została pierwsza wynikająca z art. 40e ust. 1 u.d.p. przesłanka, tj. miało miejsce uprzednie udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, ponieważ dnia 23 marca 2010 r. na rzecz J. K. wydana została decyzja nr RDW- Gd/jb/542/08/2010, w ramach której zezwolono na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, tj. przejścia poprzecznego rurociągu teletechnicznego przez drogę, ustalono warunki zajęcia pasa drogowego oraz ustalono opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń powyższej infrastruktury technicznej. Z art. 40e ust. 1 u.d.p. wynika również druga przesłanka, której spełnienie jest konieczne, aby możliwe było wydanie decyzji przenoszącej prawa i obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. W niniejszej sprawie przesłanka ta sprowadzała się do konieczności udowodnienia przez Spółkę, że nabyła ona infrastrukturę telekomunikacyjną, której dotyczyła decyzja z dnia 23 marca 2010 r. W ocenie organu za dowód nabycia przez Spółkę przedmiotowej infrastruktury nie mogą zostać uznane pisma złożone przez J. K. ani też pisma pochodzące od Spółki. Wynika to z przepisów ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 18 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.s.h.", oraz k.c. W myśl art. 210 § 1 k.s.h., w umowie między spółką a członkiem zarządu oraz w sporze z nim, spółkę reprezentuje rada nadzorcza lub pełnomocnik powołany uchwałą zgromadzenia wspólników. Ponadto zgodnie z art. 209 k.s.h. w przypadku sprzeczności interesów spółki z interesami członka zarządu, jego współmałżonka, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia oraz osób, z którymi jest powiązany osobiście, członek zarządu powinien ujawnić sprzeczność interesów i wstrzymać się od udziału w rozstrzyganiu takich spraw. Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 k.c. czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Z tych względów J. K. nie mógł złożyć w imieniu Spółki ważnego pod względem prawnym oświadczenia woli, którego skutkiem byłoby zawarcie umowy, na mocy której Spółka nabyłaby własność przedmiotowej infrastruktury telekomunikacyjnej. Wobec tego dowodem nabycia przez Spółkę przedmiotowej infrastruktury nie może być też oświadczenie J. K. o rzekomym nabyciu tej infrastruktury przez Spółkę. Spółka w żaden sposób nie udowodniła, że istnieje umowa, na mocy której Spółka nabyła od J. K. przedmiotową infrastrukturę, a tym bardziej, że istnieje taka umowa zawarta w sposób ważny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Bez przedłożenia przez Spółkę organowi stosownej umowy oraz dokonania przez organ jej weryfikacji (w tym pod kątem jej ważności) brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że Spółka nabyła infrastrukturę, której dotyczy decyzja, z której prawa i obowiązki miałyby zostać na Spółkę przeniesione. Oznacza to, że Spółka nie udowodniła zaistnienia drugiej z przesłanek, od których zależy możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. Na marginesie - mając na uwadze treść wniosku - organ wyjaśnił, że w ramach wydanej na podstawie art. 40e ust. 1 u.d.p. decyzji przenoszącej prawa i obowiązki wynikające z decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., organ nie ma możliwości zmiany decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., w zakresie wysokości opłaty za umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym poprzez obniżenie jej wysokości do aktualnie obowiązujących stawek. J. Spółka z o.o. z siedzibą w S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 40e u.d.p. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i uznanie, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie wystarczy do potwierdzenia, iż doszło do przeniesienia infrastruktury telekomunikacyjnej objętej pierwotną decyzją; naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny pisemnych oświadczeń złożonych przez Spółkę oraz J. K. i uznanie ich za nieważne na zasadzie art. 210 § oraz art. 209 k.s.h. w zw. z art. 58 § 1 k.c. Decyzją z dnia 2 września 2025 r. nr SKO Gd/3301/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że z treści art. 40e ust. 1 u.d.p. wynika, że organ, który udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w tym przypadku w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, tj. przejęcia poprzecznego rurociągu teletechnicznego przez drogę przenosi w drodze decyzji na rzecz nabywcy tego urządzenia. Istotnym w tym przypadku jest wskazanie podmiotu wymienionego w decyzji, będącej stroną postępowania, tj. zbywcy jak i nabywcy tych urządzeń, czyli strony postępowania - wskazanej w decyzji dotyczącej przeniesienia prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej. Stroną tą jest odwołujący się J. K. i J. Spółka z o.o. z siedzibą w S. Organ wskazał, że na potwierdzenie przeniesienia praw do urządzeń infrastruktury technicznej strony powinny przedstawić stosowną umowę. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że taka umowa jest niezbędna, bo potwierdza zarówno zbycie jak i nabycie prawa. Przesłankami przeniesienia prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej jest zbycie praw do niej jak i nabycie tej infrastruktury przez drugi podmiot. W niniejszym przypadku J. K. występuje jednocześnie jako zbywca praw do infrastruktury technicznej wynikającej ze wskazanej wyżej decyzji jak i prezes jednoosobowej J. Spółki z o.o., która na mocy umowy sprzedaży lub innej umowy przenoszącej własność tej infrastruktury telekomunikacyjnej ją nabyła. Organ odwoławczy wskazał, że pisma obu stron dotyczące spełnienia przesłanek wynikających z art. 40e u.d.p. nie mogą stanowić dowodu na zawarcie umowy przenoszącej własność wskazanej infrastruktury. Dowodem takim jest umowa sprzedaży, która z przyczyn bliżej nie wyjaśnionych nie została przedstawiona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku podkreśliło, że w świetle ustaleń organu pierwszej instancji i zebranego w aktach materiału dowodowego zachodzi podejrzenie, czy faktycznie taka umowa została między stronami zawarta i jest umową ważną. Wyjaśnienie J. Spółki z o.o, że strony postanowiły, iż szczegóły tej umowy są tajne i strona nie może przedstawić jej organowi pierwszej instancji mogą świadczyć, że umowa ta nie została zawarta lub jest to umowa pozorna lub nie został od niej uregulowany podatek cywilno-prawny. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że J. K. ani też Spółka nie złożyli oświadczenia o zawarciu umowy, o której mowa. Poinformowali jedynie, że taka umowa przeniesienia praw wskazanych w powołanej wyżej decyzji została zawarta. Nie podali nawet daty jej zawarcia. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał za zbędne odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 210 k.s.h. W ocenie organu odwoławczego, sprawa została dokładnie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji i słusznie wskazano, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia aktualnych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję organu odwoławczego J. Spółka z o.o. z siedzibą w S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 40e u.d.p. w zw z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca w toku postępowania przed organami administracji nie wykazała jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości, iż doszło do zbycia infrastruktury telekomunikacyjne na podstawie umowy zawartej pomiędzy zbywcą a J. Spółką z o.o., jako nabywcą - gdy w rzeczywistości w toku postępowania zarówno skarżąca, jak i J. K. wykazali w formie złożonych oświadczeń fakt oraz okoliczność zbycia przedmiotowej infrastruktury telekomunikacyjnej, a nadto zawarli umowę cywilnoprawną z dnia 1 kwietnia 2022 r.; 2. naruszenie przepisów prawa postępowania, w szczególności art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonych w toku postępowania dowodów m.in. w postaci oświadczeń skarżącej, jak i pisemnych oświadczeń J. K., w szczególności w zakresie w jakim organ stoi na stanowisku, że J. Spółka z o.o. jest spółką jednoosobową, gdy w rzeczywistości od momentu zawiązania i wpisania spółki do rejestru przedsiębiorców J. Spółka z o.o. nie była nigdy spółką jednoosobową; 3. naruszenie przepisów prawa postępowania, w szczególności art. 80 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonych w toku postępowania dowodów i tym samym uznanie, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy "budzi podejrzenie, czy faktycznie umowa została między stronami zawarta i jest umową ważną", w sytuacji, w której brak jest jakichkolwiek dowodów przeciwnych poddając pod wątpliwość lub dowodzących, jakoby skarżąca i J. K. nie mieli takiej umowy zawrzeć lub zawrzeć ją dla pozoru lub nie miały od niej uregulować ewentualnie PCC - a nadto skarżąca, w dacie wydawania decyzji przez organy, była wykreślona z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a J. Spółka z o.o. do przedmiotowego rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych była wpisana w dacie wydawania zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w toku postępowania zgromadzono materiał dowodowy w postaci dokumentów prywatnych, tj. oświadczeń odpowiednio skarżącej oraz zarządu J. Spółki z o.o., potwierdzających fakt zawarcia pomiędzy ww. stronami umowy przeniesienia prawa własności infrastruktury, która była przedmiotem pierwotnie wydanych decyzji przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku. Skarżąca podniosła, że na gruncie art. 40e u.d.p. organ, co do zasady, jest związany treścią wniosku, w sytuacji w której potwierdzony zostanie fakt dokonana zbycia infrastruktury telekomunikacyjnej, co do której została wydana decyzja. Jednocześnie organy są związane nie tylko zakresem samego wniosku, ale przede wszystkim treścią oświadczeń złożonych w prowadzonym przed nimi postępowaniu. Jeżeli zarówno zbywca oraz nabywca składają tożsamej treści oświadczenia, a nadto w przypadku Spółki oświadczenie takie składane jest przez osobę upoważnioną zgodnie z umową spółki do jej reprezentacji, to brak jest przesłanek uzasadniających kwestionowanie oświadczeń w złożonej treści. Co więcej, jeżeli w ramach zgromadzonego materiału dowodowego w aktach postępowania brak jest jakichkolwiek innych dowodów - przede wszystkim dowodów przeciwnych, nie sposób jest podzielić prezentowaną przez organy administracji argumentację. Ponadto strona podkreśliła, że brak jest przepisów powszechnie obowiązujących, które zastrzegałyby wymóg formy pisemnej w przypadku umów przenoszących prawo własności infrastruktury telekomunikacyjnej. W sytuacji, w której obie strony umowy potwierdzają fakt jej zawarcia, i oświadczenia te zostały złożone przez osoby do tego legitymowane - w przypadku braku istnienia dowodów przeciwnych - brak jest możliwości kwestionowania przez organ faktu zawarcia tego typu umowy. Takie stanowisku organu stanowi oczywiste przekroczenie granic działania przede wszystkim w zakresie oceny dowodów, a nadto przekroczenia kompetencji organu w zakresie dopuszczalności podważania wniosku skarżącej złożonego na gruncie art. 40e u.d.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż te które zostały w niej podniesione. Niezależnie bowiem od treści zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze, Sąd z urzędu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 września 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa Pomorskiego z 14 maja 2024 r. dotyczącej przeniesienia praw i obowiązków oraz opłat wynikających z decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, ponieważ organy dopuściły się rażącego naruszenia przepisów postępowania polegającego na rozpoznaniu podania, z niedopuszczalnym pominięciem jego rzeczywistej treści i jednoczesnym wszczęciem postępowania na zasadzie oficjalności, podczas gdy decyzja na przyjętej przez organ podstawie prawnej wydana może być tylko po złożeniu wniosku uprawnionego podmiotu. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, adresatem wydanych decyzji organów obu instancji była J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. W dniu 18 października 2023 r. do Zarządu Dróg Wojewódzkich wpłynął wniosek J. Sp. z o.o. z 11 października 2023 r., w którym Spółka poinformowała, że infrastruktura telekomunikacyjna (objęta decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego) została przejęta na podstawie umowy pomiędzy J. K. a J. Sp. z o.o. Stwierdziła przy tym, że strony tej umowy postanowiły o tajności umowy i w związku z tym nie może ona podlegać udostępnieniu. W piśmie tym wniesiono o przepisanie decyzji na Spółkę z uwzględnieniem zapisów art. 40 ust. 7 u.d.p. oraz uchwały nr 209/XVI/19 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 19 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa pomorskiego, których zarządcą jest Zarząd Województwa Pomorskiego. Sąd stanął na stanowisku, że organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie, które w istocie pomija treść złożonego wniosku skarżącej Spółki, a decyzję tę błędnie utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Biorąc bowiem pod uwagę treść żądania zawartego w piśmie Spółki z 11 października 2023 r. nie sposób uznać, aby skarżąca w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wyartykułowała żądanie oparte na przepisie art. 40e u.d.p. Skarżąca wyraźnie wskazała na to, że zasadniczą jej intencją jest zastosowanie obniżonych stawek opłaty według wskazanej we wniosku uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego oraz stanowiącego delegację do wydania tej uchwały właściwego przepisu ustawy o drogach publicznych (w tym zakresie stwierdzić należało, że skarżąca omyłkowo podała przepis art. 40 ust. 7 u.d.p. upoważniający do wydania rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw transportu, podczas gdy to przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. upoważnia organ jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego). Choć zatem organ wezwał Spółkę do złożenia wniosku na podstawie art. 40e u.d.p. to odpowiedź Spółki zawarta w ww. piśmie nie była wystarczająco jednoznaczna i jasna co do jej intencji, co miało w sprawie istotne znaczenie z uwagi na możliwość zastosowania dwóch różnych trybów uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. albo trybu z art. 40e u.d.p. skutkującego wydaniem decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków na nabywcę infrastruktury telekomunikacyjnej, albo trybu art. 40 ust. 1 u.d.p. skutkującego uzyskaniem nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ zlekceważył treść wniosku Spółki, nie wyjaśnił treści tego wniosku i wszczął postępowanie z urzędu na podstawie art. 40e u.d.p., w którym to trybie istotny dla strony postulat obniżenia stawek opłat nie mógł być zrealizowany. Stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 40e u.d.p. nie przewiduje bowiem możliwości dokonywania w oparciu o jego normę zmian w zakresie ustalonych wcześniejszym zezwoleniem opłat, na co słusznie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wynika to również z jednolicie przyjmowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, zgodnie z którym treść art. 40e u.d.p. wyraźnie odnosi się do strony podmiotowej, przewidując w tym zakresie przeniesienie praw i obowiązków. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że chodzi o prawa i obowiązki wynikające z udzielonego zezwolenia. Nie przewiduje on zatem w decyzji wydawanej na jego podstawie, zmiany wysokości opłat ustalonych we wcześniejszym zezwoleniu, ani też możliwości wydania decyzji z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku. Przepis art. 40e u.d.p. nie stanowi o wydaniu nowego zezwolenia, na podstawie stawek opłat obowiązujących w dacie jego wydania, ale wyraźnie dotyczy przeniesienia praw i obowiązków określonych w zezwoleniu udzielonym wcześniej na rzecz innego podmiotu. Z uwagi na powyższe, art. 40e u.d.p. ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji przeniesienia całości praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na inny podmiot. Zatem nie można go zastosować w przypadku, gdy niezbędna jest zmiana wysokości opłaty lub zmiana powierzchni zajęcia pasa drogowego, gdyż jest to równoznaczne ze zmianą praw i obowiązków wynikających z zezwolenia. Tryb przewidziany w art. 40e u.d.p. umożliwia jedynie dokonanie zmiany strony podmiotowej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a nie zmiany praw i obowiązków z niej wynikających (por. wyroki NSA z 28 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1267/18, WSA w Lublinie z 8 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 500/17, WSA w Warszawie z 20 maja 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 6405/23) Organ wydał decyzję w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (decyzję odmowną), wskazując jako podstawę prawną decyzji art. 40e u.d.p. bez wyjaśnienia skarżącej Spółce skutków rozpoznania jej wniosku na podstawie tego przepisu. Wniosek Spółki był wewnętrznie sprzeczny i niejasny, albowiem Spółka domagała się – jak to wyraziła - "przepisania" na nią decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem art. 40 ust. 7 u.d.p. (w istocie chodziło o art. 40 ust. 8 u.d.p. skoro zajęcie dotyczyło dróg wojewódzkich), a więc z uwzględnieniem znacząco obniżonych przez ustawodawcę stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Skoro wniosek strony obejmował przeniesienie praw i obowiązków wynikających z zezwolenia, ale z określeniem niższych stawek opłat, to wskazać należy, że: po pierwsze organ nie miał podstaw, aby wniosek jednoznacznie traktować jako oparty o art. 40e u.d.p., po drugie brak było podstaw do wszczęcia postępowania w trybie tego przepisu z urzędu. Przepis ten wymaga bowiem wniosku nabywcy infrastruktury lub urządzeń. Postępowanie nie może zatem zostać wszczęte z urzędu. Jak stanowi art. 40e ust. 1 u.d.p. organ, który udzielił zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, a także ciągami drenażowymi, przewodami i urządzeniami służącymi do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz innymi podziemnymi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń lub na potrzeby wykonywania koncesji, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, przenosi, w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą infrastruktury telekomunikacyjnej, a także ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń lub na potrzeby wykonywania koncesji, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia. W prawie administracyjnym postępowanie wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Wniosek wiąże organ, który może działać jedynie w jego granicach i to strona decyduje o treści wniosku, który skutecznie wszczyna postępowanie. Niezłożenie wniosku powoduje z kolei, że postępowanie nie zostaje wszczęte, wobec czego brak jest podstaw do ustalenia obowiązku organu w zakresie prowadzenia postępowania oraz jego zakończenia wydaniem odpowiedniego aktu. Dodać należy, że o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje wyłącznie strona i w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). Obowiązek ten dotyczy w szczególności pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, czy niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że strona nie rozeznaje się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących jej uprawnień. Taka sytuacja z przyczyn wcześniej wskazanych miała miejsce w niniejszej sprawie. Z tych względów, organ nie miał podstaw do zastosowania art. 40e u.d.p. bez uprzedniego wyjaśnienia zakresu żądania wynikającego z wniosku Spółki. Zastosowanie art. 40e u.d.p. wyłączało możliwość zastosowania aktualnych, znacznie niższych stawek opłaty, na czym zależało Spółce. Przedstawienie Spółce efektów podejmowanych przez nią działań było zatem konieczne, z uwagi na daleko idącą odmienność skutków wniosków opartych na art. 40e ust. 1 u.d.p. i art. 40 ust. 1 u.d.p. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasady informowania stron, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Organ naruszył normę art. 8 k.p.a., który stanowił, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów władzy publicznej, normę art. 7 formułującą zasadę prawdy obiektywnej i normę art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ pominął fakt, że skarżąca nie wystąpiła z jednoznacznym wnioskiem o przeniesienie praw i obowiązków z wcześniej wydanej na rzecz przedsiębiorcy prowadzącego indywidualną działalność gospodarczą decyzji i wydał decyzję, co do której pozostają daleko idące wątpliwości, czy odpowiada ona przedmiotowi sprawy, wyznaczonego treścią wniosku strony. Organ nie dostrzegł opisanych wyżej wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania wniosku, podczas gdy w takim przypadku powinien wezwać stronę do jego sprecyzowania oraz jednocześnie pouczyć o treści przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie. Przede wszystkim jednak organ rażąco naruszył normę art. 61 k.p.a., który wyraźnie rozróżnia prowadzenie postępowania administracyjnego z urzędu albo na wniosek. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Organ zaniechał w niniejszej sprawie rozważenia charakteru złożonego przez stronę wniosku i wszczął z urzędu postępowanie w trybie art. 40e ust. 1 u.d.p., mimo, że przepis ten dla wszczęcia postępowania wymaga wyraźnie wniosku strony. Ustosunkowując się do treści zarzutów formułowanych w skardze wskazać nadto należy, że organ wykonujący kompetencje zarządcy drogi, bez względu na tryb procedowania, czy to w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia dotychczasowej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wobec jej bezprzedmiotowości na skutek zbycia infrastruktury, czy to w sprawie przeniesienia praw i obowiązków w trybie art. 40e ust. 1 u.d.p. na skutek nabycia infrastruktury, ma obowiązek ustalenia podstawowej przesłanki, a mianowicie przejścia prawa własności z dotychczasowego beneficjenta zezwolenia na inny podmiot, pod określonym tytułem prawnym. Samo oświadczenie nabywcy, nawet z odpowiadającym mu oświadczeniem zbywcy nie jest w tym zakresie wystarczające. Okoliczności stanowiące podstawę wydania przez organ decyzji winny znajdować potwierdzenie w zebranym przez organ materiale dowodowym (art. 80 k.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ rozpozna sprawę z wniosku skarżącej, po uprzednim poinformowaniu strony o możliwych skutkach podejmowanych przez nią działań i ustaleniu rzeczywistej treści tego wniosku. Opisane uchybienie przez organ przepisom prawa procesowego stanowiło rażące naruszenie prawa i skutkowało wydaniem decyzji dotkniętej, zgodnie z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., wadą nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art.135 p.p.s.a. stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w kwocie 680 zł, na którą składają się wysokość uiszczonego wpisu (200 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).