III SA/Gd 656/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut po rozpoznaniu w dniu 12 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. T., M. J., K. R. i A.S. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 28 czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia cen maksymalnych oraz określenia strefy cen (stawek taryfowych) obowiązujących przy przewozie osób taksówkami na terenie Gminy Miasta [...] postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. M. T., M. J., K. R. i A. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Rady Miasta G. z dnia 28 czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia cen maksymalnych oraz określenia strefy cen (stawek taryfowych) obowiązujących przy przewozie osób taksówkami na terenie Gminy Miasta G. Skarżący są taksówkarzami, posiadającymi licencje na świadczenie usług przewozu osób taksówkami na terenie G., niezrzeszonymi w korporacjach taksówkowych. We wniesionej do Sądu skardze skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały na postawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zwłaszcza ekonomicznych. Skarżący wyjaśnili, że stosują obecnie wyższe stawki taryfowe niż maksymalne stawki przyjęte w uchwale. Wejście uchwały w życie spowoduje zatem - zdaniem skarżących - niemożność dalszego świadczenia usług przewozu osób taksówkami, przez taksówkarzy którzy nie są zrzeszeni w korporacjach taksówkowych (liczebność tej grupy osób skarżący szacują na około 200-250 osób). Dla wykazania braku opłacalności przewozu osób taksówkami, po cenach ustalonych w uchwale, skarżący przedstawili wyliczenia oparte na przychodach, jakie uzyskali z prowadzonej działalności w okresie maja i czerwca 2018 r. (M.T. 13 505 zł, M. J. 8441,30 zł, K. R. – 9298 zł) a A. S. w okresie od stycznia do maja 2018 r. ( 22 248 zł). Stosując dla tych okresów (i wykonanej w tym czasie liczby przejazdów) przyszłe stawki określone w uchwale, skarżący wyliczyli, że ich przychody z prowadzonej działalności gospodarczej byłyby mniejsze o odpowiednio: 60 % (M. T.), 33 % (M. J.), 33% (K. R.), 50 % (A. S.). Tym samym, mając na uwadze wydatki związane z prowadzeniem działalności (ZUS, ubezpieczenie auta, wydatki na benzynę i naprawy auta, opłaty za mycie i czyszczenie auta, przegląd taksometru, opłaty za terminal płatniczy, czy opłacanie rat leasingu auta), zmniejszony w wyniku zastosowania niższych stawek przychód w przypadku M. T. i K. R. i A. S. w ocenie skarżących nie wystarczy na pokrycie kosztów prowadzonej działalności, a w przypadku i M. J., co prawda wystarczy na pokrycie kosztów prowadzonej działalności, lecz będzie w ocenie skarżącego na tyle niski, że nie pozwoli mu na wygospodarowanie środków na pokrycie kosztów życia nawet na minimalnym poziomie. Skarżący wskazali dodatkowo, że składają wniosek "w celu uniknięcia kumulowania się ewentualnych negatywnych następstw, uchwały, co do której zachodzi prawdopodobieństwo, że zostanie wyeliminowana z porządku prawnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie natomiast z § 3 powołanego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Kompetencja Sądu obejmuje także wstrzymanie na wniosek strony uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Postanowienie Sądu o wstrzymaniu aktu stanowi zatem odstępstwo od generalnej reguły i jest dopuszczalne po spełnieniu przesłanek określonych w przywołanym wyżej przepisie. Uchwała Rady Miasta G. z dnia 28 czerwca 2018 r. nr [...] w chwili dokonywania przez tut. Sąd oceny zasadności wniosku o wstrzymanie jej wykonania nie weszła jeszcze w życie. Zaskarżona uchwała została bowiem ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 30 lipca 2018 r. (poz. 3095) i zgodnie z § 4 tej uchwały wejdzie w życie po upływie 60 dni od dnia jej ogłoszenia. Sąd wskazuje na wstępie, że powołanie się przez wnioskodawców, iż zaskarżona uchwała narusza prawo, pozostaje bez znaczenia dla oceny wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Rozpoznając wniosek w przedmiocie wstrzymania wykonania Sąd nie dokonuje bowiem oceny zasadności skargi, lecz bada, czy wystąpiły opisane wyżej przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. W innym przypadku, Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu i oceniając jednocześnie wagę postawionych w skardze zarzutów, dokonałby kontroli legalności uchwały, do czego na tym etapie postępowania sądowego nie jest uprawniony (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 184/05 opubl. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do głównej argumentacji wniosku, w ocenie Sądu skarżący nie wykazali, że wejście w życie uchwały ustalającej wysokość maksymalnych cen i określającej strefy cen (stawki taryfowe) za przewozy osób taksówkami będzie się wiązało z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zapis w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody jest utożsamiany z zagrożeniem dla aktualnej sytuacji gospodarczej (ekonomicznej) strony postępowania. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania skarżonego aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno się odnosić do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie skarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Jego stwierdzenia powinny zostać poparte dokumentami, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej i majątkowej. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy podnoszą, że wykonanie uchwały będzie powodowało zmniejszenie przychodów uzyskiwanych z prowadzonej w zakresie przewozu osób taksówkami działalności gospodarczej i w konsekwencji spowoduje, że prowadzenie tej działalności przestanie być dla wnioskodawców opłacalne. Wskazują zatem, że wejście w życie uchwały będzie zagrażać ich sytuacji ekonomicznej. Przedstawione przez wnioskodawców wyliczenia wysokości przychodów, jakie będą osiągnąć po wejściu uchwały w życie ma jednak wyłącznie charakter hipotetyczny. Jak wskazują sami skarżący, wysokość uzyskiwanego przez nich przychodu zależy bowiem nie tylko od stosowanej stawki taryfowej, ale przede wszystkim od ilości wykonywanych w danym okresie czasu przewozów. Nie sposób nie zauważyć również, że na wysokość uzyskiwanego przychodu, niewątpliwie wpływają także inne pozaprawne czynniki takie jak choćby istniejąca na rynku podaż i popyt na danego rodzaju usługi itp. To czy działalność gospodarcza skarżących faktycznie okaże się dla nich nieopłacalna nie jest więc zdarzeniem, które niewątpliwie będzie musiało nastąpić, ale jedynie wyrażoną przez skarżących obawą. Nadto, jak twierdzą skarżący we wniosku, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody związanej z niemożnością dalszego świadczenia usług przewozu osób taksówkami dotyczy grupy taksówkarzy niezrzeszonych w korporacjach, z czego można a contrario wywieść, że takie niebezpieczeństwo w przypadku taksówkarzy zrzeszonych w korporacjach nie wystąpi. Wnioskodawcy podnoszą następnie, że zakładane przez nich zmniejszenie opłacalności prowadzonej działalności wpłynie na ich sytuację ekonomiczną w ten sposób, że w skrajnym wypadku nie będą oni mogli pokryć kosztów swojej codziennej egzystencji. Sąd stwierdza, że również ten argument wniosku stanowi niewystarczające uzasadnienie dla dokonania oceny wystąpienia w sprawie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Zaznaczyć należy, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej instytucja wstrzymania wykonania nigdy nie jest stosowna z urzędu i jest rozważana w zawisłej przed Sądem sprawie tylko na wniosek strony skarżącej. Zasadą pozostaje zatem, że zaistnienie przesłanek, które uzasadniają udzielenie tzw. ochrony tymczasowej winno być wykazane przez wnioskodawcę. Jak wskazano wyżej warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ale przede wszystkim ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. Do wykazania zaistnienia ww. przesłanek nie jest więc wystarczające, samo twierdzenie stron, że wystąpienie określonych okoliczności (pogorszenie sytuacji ekonomicznej) będzie miało dany skutek (utrata dochodów prowadząca zagrażająca egzystencji wnioskodawców). Uzasadnienie wniosku powinno bowiem pozwalać na stwierdzenie, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy, w związku z zaistnieniem konkretnych okoliczności, które jednocześnie mogą być łatwo zweryfikowane przez Sąd na podstawie przedstawionych przez wnioskodawców dokumentów. W ocenie Sądu argumentacja rozpoznawanego wniosku wskazuje, że skarżący sprzecznie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. przyjmują, że za wystąpienie wskazanych w tym przepisie przesłanek można uznać już samo prawdopodobieństwo ich wystąpienia. Uzasadniając wniosek nie przestawili bowiem żadnych konkretnych okoliczności, ani dokumentów, które świadczyłyby o rzeczywistym wystąpieniu, a nie tylko potencjalnej możliwości zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wnioskodawcy nie przedstawili swojej aktualnej sytuacji materialnej i finansowej. Ze złożonego wniosku nie wynika też, czy prowadzenie działalności w zakresie przewozu osób taksówkami stanowi jedyne źródło utrzymania skarżących. Co istotne wejście uchwały w życie nie jest równoznaczne z utratą licencji wnioskodawców na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na terenie G.. Ponadto jak wskazano wyżej, to jak w przyszłości będą się kształtowały zarobki skarżących zależy od szeregu czynników. Nie można więc w sposób automatyczny wywodzić, że wejście w życie zaskarżonej uchwały musi wywołać skutek w postaci zmniejszenia dochodów skarżących i wszystkich innych niezrzeszonych w korporacjach taksówkarzy z terenu G. do poziomu uniemożliwiającego im normalną egzystencję i dalsze prowadzenie działalności gospodarczej. Rozpoznając wniosek należy mieć również na uwadze przedmiot sprawy. Zaskarżona uchwała jest źródłem prawa miejscowego i jaka taka zawiera normy adresowane do różnych podmiotów. Istotną kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszego wniosku jest zatem również wyważenie interesów wszystkich podmiotów, do których przepisy uchwały będą miały zastosowanie, a to poprzez określenie stopnia zachodzącego niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do skarżących, ale również w stosunku do innych osób, których w sposób bezpośredni ta uchwała dotyczy tj. pozostałych kierowców i osób korzystających z taksówek. Tak więc niezbędne jest wyważenie interesu skarżących, jak i innych osób we wstrzymaniu wykonania uchwały. Sąd ważąc interes skarżących, jaki i ogólny (publiczny) uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowego aktu nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie wykazali bowiem zaistnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały i nadanie ich interesowi prymatu nad interesem publicznym. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na postawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.