III SA/Gd 663/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody z dnia 16 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o udostępnienie danych osobowych ze zbiorów meldunkowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia 13 marca 2014 r. nr [...], 2. zasądza do Wojewody na rzecz skarżącego M. K. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Wnioskiem z dnia 14 października 2013 r. M. K. wystąpił o udostępnienie danych osobowych pełnoletnich mieszkańców ul. [...] w B.. Burmistrz wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dowodu dokonania opłaty za udostępnienie danych, zaznaczając, że żądana kwota to 2635 zł. Udostępnienie danych dotyczyłoby bowiem 85 osób, a opłata za udostępnienie jednostkowych danych wynosi 31 zł. Wnioskodawca nie uiścił opłaty i zakwestionował jej wysokość w formie zażalenia ( pismo strony z dnia 12.11.201013 r. k- 21/3 akt adm.). W ocenie wnioskodawcy żądanie udostępnienia danych wszystkich pełnoletnich mieszkańców ul. [...] w B. jest bowiem sprawą jednostkową. Postanowieniem z dnia 13 marca 2014 r. Burmistrz zwrócił wniosek na podstawie art. 261 § 2 i 3 Kpa w zw. z § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, ewidencji wydawanych i unieważnionych dowodów osobistych, zbioru PESEL, ogólnokrajowej ewidencji wydawanych i unieważnionych dowodów osobistych oraz sposobu wnoszenia tych opłat (Dz.U 2008 r. Nr 207, poz. 1298) z powodu nie uiszczenia opłaty. Organ nadmienił jednocześnie, że przepisy KPA nie przewidują możliwości wniesienia środka odwoławczego od wezwania do uiszczenia opłaty. Wnioskodawca wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Wskazał, że działania organu utrudniają mu obronę swoich praw przed Sądem Rejonowym w B. Potrzymał stanowisko, że wysokość żądanej opłaty nie wynika z przepisów prawa. Postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o zwrocie podania. Odnosząc się do zarzutów strony organ wyjaśnił, że w sprawie zasadnie przyjęto, że za udostępnienie danych 85 osób należałoby pobrać opłatę 2635 zł. Wnioskodawcy nie przysługuje bowiem zwolnienie od opłat za udostępnienie danych. Ponadto wbrew twierdzeniom wnioskodawcy za dane jednostkowe należy uznać dane osobowo-adresowe jednego mieszkańca. Wynika to wprost z art. 44 h ust. 3 a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym przez dane jednostkowe rozumie się informacje dotyczące jednej osoby lub imion i nazwisk wszystkich osób zameldowanych pod jednym adresem. Sama konieczność poniesienie opłaty wynika natomiast z art. 44 h ust. 9 pkt 2 wskazanej ustawy. W sytuacji gdy wnioskodawca nie uiścił opłaty, konieczne było zastosowanie 261 § 2 Kpa. Organ nie dopatrzył się również okoliczności przemawiających za niezwłocznym załatwieniem wniosku zgodnie z art. 261 § 4 Kpa. Okoliczności takich nie podnosił również sam wnioskodawca, podobnie jak nie wskazywał na "niewątpliwą niemożność" poniesienia opłat w rozumieniu art. 267 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody. W ocenie skarżącego wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące, gdyż "ustawa w sposób dorozumiany reguluje kwestię odpłatności za udostępnienie danych osobowych". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( j. t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako Ppsa, Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienia naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że organy administracji działają – jak stanowi art. 6 kpa - na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 7-9 i 11-12 kpa organy winny w toku postępowania mieć na uwadze słuszny interes obywateli, prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do jego uczestników, udzielać stronom potrzebnych informacji, działać wnikliwie i szybko oraz wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. Jak wskazują akta, M. K., działający przez pełnomocnika – W. K., zwrócił się do Burmistrza o podanie danych osobowych (adresowych) "wszystkich dorosłych mieszkańców ul.[...] w B.". Opłata, jaką wyznaczył organ I instancji za udostępnienie danych (co zaaprobował Wojewoda ) wynosi 2635 zł, a niewniesienie tej opłaty było przyczyną zwrócenia wniosku z powołaniem art. 261 § 2 i 3 kpa. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca dowiedziawszy się o wysokości żądanej opłaty w pierwszym etapie postępowania zmodyfikował wniosek ograniczając żądanie do:" chodziło mi o to, aby organ wskazał numer nieruchomości i do kogo ona należy z imienia i nazwiska" (k-5/23 akt adm.), przy czym w aktach brak informacji, czy przy ul.[...] w B. znajduje się 85 nieruchomości, czy też mieszka tam 85 osób. Następnie należy wyjaśnić, że zarówno z treści odnośnych przepisów kpa, jak i ich wykładni opracowanej w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych wynika, ze "właścicieli nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w B. (k- Zgodnie z art. 261 § 1 k.p.a., organ administracji prowadzący postępowanie, w przypadku jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłaty, która powinna być uiszczona z góry, wyznacza jej termin do wniesienia tych należności. Na tle powyższej regulacji, przyjmuje się, (por. Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 579), że nieuiszczenie wymaganych opłat, w zakresie związanych z tym faktem następstw, w tym także możliwości zastosowania instytucji zwolnienia strony od kosztów postępowania, nie podlega rozważeniu poza postępowaniem administracyjnym, lecz w jego toku. Postanowienie o zwrocie podania (art. 261 § 2 k.p.a.) jest traktowane jako orzeczenie kończące postępowanie w danej instancji. W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego żądanie zwolnienia z opłaty za wydanie decyzji jest dopuszczalne i w ramach toczącego się postępowania wniosek strony w tym przedmiocie powinien zostać rozpoznany zgodnie z dyspozycją art. 267 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "W razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania, organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach." Właściwość organu do wydania postanowienia w sprawie zwolnienia od opłaty skarbowej pozostaje w ścisłym związku z wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie, albowiem w świetle art. 267 k.p.a. organ, który pozostaje właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie, jest właściwy również do rozstrzygnięcia wymienionej kwestii procesowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por .postanowienie NSA z dnia 8 września 2010 r. w sprawie sygn. akt II OW 36/10) nie ma podstaw, by z kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie wyłączać kwestię zwalniania strony od obowiązku poniesienia określonych opłat i należności związanych z tokiem tego postępowania. Funkcjonalnie materia ta jest elementem "kosztów procesu" i w sytuacji braku przepisu szczególnego, który odmiennie normowałby to zagadnienie, organ administracji, stwierdzając nieuiszczenie wymaganych należności, zobowiązany jest wyznaczyć stronie termin do ich wniesienia (art. 261 § 1 k.p.a.), względnie odwołać się do zapisanych w kodeksie mechanizmów o charakterze subsydiarnym względem tego środka - instytucji załatwienia podania bez wymaganej opłaty (art. 261 § 4 k.p.a.) albo zwolnienia strony od obowiązku jej poniesienia (art. 267 k.p.a.). Prawdą jest, że skoro przepisy uzależniają wydanie dokumentu od uiszczenia opłaty, a tak jest w omawianym przypadku ( patrz: art. Ustawy z dnia o ewidencji ludności i dowodach osobistych ) organ powinien wezwać stronę do uiszczenia opłaty i wyznaczyć termin na dokonanie czynności, a jeśli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, organ zwraca stronie podanie na podstawie art.261 § 2 kpa ( por. wyrok wsa w Kielcach z dnia 4 września 2008 r. sygn.. akt II SA/Ke 205/08) jednak w sytuacji, gdy M. K.: po pierwsze – wniósł zażalenie dotyczące obowiązku wniesienia opłaty od udostępnienia danych co do zasady ( patrz str.21/4 akt adm.), następnie - zakwestionował wysokość żądanej kwoty, a w końcu - zmodyfikował wniosek co do ilości żądanych danych jednostkowych, organy winny w trakcie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wyjaśnić precyzyjnie treść ostatecznego żądania strony, ewentualnie – udzielić stronie koniecznych wyjaśnień i w przypadku złożenia wniosku o zwolnienie z wnoszenia opłaty wniosek ten rozpatrzyć. Jak to wyjaśniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu do wyroku z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 538/10 " ...przepis art. 44 h ust. 9 pkt. 2 ustawy – zawarty w przepisach prawa materialnego, mimo mieszanego charakteru materialno-procesowego – nie jest przepisem szczególnym wobec art. 267 kpa, nakazującym jego stosowanie z wyprzedzeniem reguł ogólnych postępowania administracyjnego. Za niewystarczające uznać należy w okolicznościach sprawy stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu do postanowienia organu II instancji , że, – cyt.: skoro zgodnie z art. 44h ust. 3a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez dane jednostkowe rozumie się informacje dotyczące imion i nazwisk wszystkich osób zameldowanych pod jednym adresem to uzasadnione jest żądanie przez organ I instancji 2635 zł za udostępnienie danych 85 osób ( z akt nie wynika, ile adresów liczy ulica [...] w B.) jak również – stwierdzenie, że, cyt. "wnioskodawcy nie przysługuje bowiem zwolnienie od opłat za udostępnienie danych..." , gdyż organ I instancji nie orzekał w przedmiocie takiego wniosku, podając jedynie wnioskującemu, że przepisy kpa nie przewidują możliwości wniesienia środka odwoławczego od wezwania o uiszczenie opłaty. Twierdzenie to jest prawdziwe, jednak w okolicznościach sprawy należało przeanalizować, czy zażalenie strony z dnia 12.11.2013 r. nie było wnioskiem o zwolnienie z opłaty, a ewentualnie – wezwać stronę do sprecyzowania, treści wniosku. Mając powyższe na uwadze i uznając, że zaskarżone postanowienia organów obu instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art.145 § 1 pkt. 1 lit .c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi uchylił postanowienia organów obu instancji, o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt. 2 ma umocowanie w art. 200 tej ustawy, a orzeczenie zawarte w pkt. 3 sentencji – w art. 152 cyt. aktu. Wskazania co do postępowania przed organem I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy wynikają z treści rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.