III SA/Gd 666/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zakładu i wpisu do rejestru zakładów produkujących i wprowadzających do obrotu żywność postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 grudnia 2015 r. nr [...], którą organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia i wpisu do rejestru zakładów produkujących i wprowadzających do obrotu żywność zakładu – [...] zlokalizowanego w S. przy ul. [...]. W złożonej do sądu skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek strona skarżąca wskazała, że udzielenie ochrony tymczasowej jest w pełni zasadne a brak wstrzymania zaskarżonej decyzji skutkować będzie wyrządzeniem znacznej szkody oraz spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem spółki w sytuacji, gdy wykonanie decyzji może spowodować ustanie bytu prawnego przedsiębiorcy wyczerpana zostaje dyspozycja art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiąca podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Wykonanie zaskarżonej decyzji może bowiem spowodować utratę płynności finansowej skarżącej, w wyniku czego nastąpi likwidacja przedsiębiorcy i zwolnienie wszystkich pracowników. Ponadto istotnym jest, że skarżąca prowadzi bar mleczny, z którego korzystają osoby niezamożne. W sytuacji likwidacji baru osoby te zostaną pozbawione możliwości korzystania z tego miejsca. W konsekwencji, w następstwie wykonania zakwestionowanej decyzji, dojdzie również do naruszenia interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 61 § 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wprowadzona tym przepisem ochrona tymczasowa stanowi wyjątek od ogólnej zasady wynikającej z art. 61 § 1 ww. ustawy, zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jedną z przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności rozpatrywanej sprawy. O znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można zaś mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być z kolei rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Oczywistym jest, że odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. Istotnym jest przy tym wskazanie, że przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci zastosowania instytucji wstrzymania wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.) mogą być jedynie takie akty, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania, pod pojęciem którego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Do aktów takich nie będą zatem należeć te, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. Pojęcie wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem w rzeczywistości aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego nałożone zostają na niego obowiązki. Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych (w tej materii zob. m.in.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II GZ 145/05; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca zakwestionowała decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą organ odmówił zatwierdzenia i wpisu do rejestru zakładów produkujących i wprowadzających do obrotu żywność zakładu prowadzonego przez skarżącą. Akt ten (podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji) ze względu na swój charakter nie nadaje się do wykonania, gdyż z jego treści nie wynika zobowiązanie do jakiegokolwiek działania. Na podstawie przedmiotowych decyzji strona nie nabyła uprawnień ani obowiązków, co oznacza, że są to akty nienoszące znamion wykonalności. Mając na uwadze powyższe zapatrywania wskazać ponadto należy, że w przypadku zaskarżenia aktu takiego jak decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia i wpisu do rejestru zakładów produkujących i wprowadzających do obrotu żywność sąd nie ma podstaw by w oparciu o treść art. 61 § 3 p.p.s.a. wydać rozstrzygnięcie, które zgodnie z intencją strony skarżącej ma ją zabezpieczyć przed ewentualnymi, przyszłymi skutkami wynikającymi z faktu prowadzenia działalności gastronomicznej wbrew tej decyzji. Wstrzymanie wykonania takiej decyzji świadczyłoby nadto o tym, że w toku postępowania o udzielenie tzw. ochrony tymczasowej sąd w sposób nieuprawniony niejako "przejmuje" kompetencje organu administracji publicznej (w tym wypadku do zatwierdzenia i wpisu do rejestru zakładów produkujących i wprowadzających do obrotu żywność) i poprzez akt wstrzymania wykonania decyzji odmownej przyznaje skarżącej tymczasowo (vide: art. 61 § 6 p.p.s.a.) określone uprawnienie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a.