III SA/Gd 674/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] na Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] w przedmiocie wymierzenia kary grzywny organowi z powodu niewykonania wyroku 1. wymierza Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] grzywnę w wysokości 3.500 (trzy tysiące pięćset) złotych, 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] na rzecz skarżącej Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2239/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w następstwie skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "P." Sp. z o. o. z siedzibą w K., stwierdził nieważność decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 września 2011 r. nr [...] oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 kwietnia 2011 r., wydaną w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się w dniu 20 lipca 2012 r. Pismem z dnia 17 lipca 2012 r. Niepubliczny Zakładu Opieki Zdrowotnej "P." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. (zwana dalej "Spółką") wezwała Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wykonania ww. wyroku i podjęcia stosownych działań. Podkreśliła, że w wyroku sąd administracyjny uznał, iż decyzja nr [...] narusza art. 149 ust. 1 pkt 8 ustawo o świadczeniach oraz, że brak było podstaw do zaproszenia Szpitala Specjalistycznego w K. do ponownego postępowania toczącego się w trybie rokowań. W odpowiedzi na to wezwanie organ, pismem z dnia 27 lipca 2012 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do 20 sierpnia 2012 r. W dniu 31 sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Spółki na niewykonanie ww. wyroku sądu wraz z wnioskiem o wymierzenie Dyrektorowi Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia grzywny. Następnie skarga została przesłana do organu celem zachowania trybu wnoszenia skargi określonego w art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Organ przesłał skargę wraz aktami sprawy do Sądu w dniu 5 października 2012 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ pomimo wydania przedmiotowego wyroku jak i faktu wezwania do jego wykonania do dnia wniesienia skargi nie wydał merytorycznej decyzji w sprawie. Zamiast tego organ opublikował nowe ogłoszenie o konkursie na ten sam zakres rzeczowy świadczeń. Skarżąca twierdziła, że nie zakończono postępowania nr [...] W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej odrzucenie z "przyczyn formalnych" oraz o jej oddalenie z "przyczyn merytorycznych". W ocenie organu skarżąca przed wniesieniem swojej skargi nie złożyła zażalenia wymaganego przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do kwestii merytorycznych organ wskazał, że WSA w Warszawie wydając wyrok nie określił terminu jego wykonania. O fakcie zapadnięcia wyroku organ dowiedział się dopiero na skutek wezwania Spółki do jego wykonania. W dniu 10 sierpnia 2012 r. organ ogłosił nowe postępowanie konkursowe, a w dniu 30 sierpnia 2012 r. wybrał ofertę skarżącej na udzielanie – począwszy od 1 września 2012r. – świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: podstawowa opieka zdrowotna w zakresie świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na terenie powiatu kościerskiego z gminą S. i zawarł z nią umowę. Organ dodał, że nie było możliwe zawarcie umowy w ramach postępowania nr [...], gdyż umowa z zakresem finansowania na 2011r. została już zakończona i wykonana w momencie uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie. Przytoczone okoliczności oznaczają, że organ sprawę załatwił niezwłocznie i nie pozostaje w jakiejkolwiek bezczynności. Wskazano również, że organ ww. wyrok WSA w Warszawie wraz i informacją o jego uprawomocnieniu dostał od organu drugiej instancji dopiero w dniu 14 września 2012 r. W piśmie procesowym z dnia 22 października 2012 r. skarżąca podtrzymała skargę wnosząc o wymierzenie grzywny. Z kolei pełnomocnik organu – w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. - wskazał, że do wykonania wyroku w całości doszło jeszcze przed wniesieniem skargi o ukaranie organu grzywną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z przytoczonej regulacji wynika, że skarga o wymierzenie organowi grzywny przysługuje w dwóch sytuacjach: 1) gdy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz 2) gdy organ pozostaje bezczynny po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę tę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zaznaczyć należy, że powołane unormowania mają na celu zapewnienie skuteczności wyroków sądów administracyjnych, nie tylko poprzez dyscyplinowanie organów administracji publicznej (których działalność, czy też bezczynność była przedmiotem kontroli) do podjęcia stosownych działań, ale także w przypadku ich nie podjęcia ukaranie organu za nie respektowanie orzeczenia sądowego. Skoro omawiany przepis daje podstawę wymierzenia organowi grzywny za pozostawanie w bezczynności po wyroku uchylającym akt lub czynność należy wyjaśnić kiedy mamy do czynienia z taką sytuacją. Otóż ma to miejsce wówczas, gdy organ administracji publicznej zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje obowiązków objętych sentencją wyroku. Zatem organ pozostaje w bezczynności, gdy po zwrocie akt administracyjnych przez sąd administracyjny, nie wykonuje wyroku bowiem nie realizuje obowiązków nałożonych przez sąd. W przypadku wydania wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję, organ administracji ma obowiązek załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w przepisach prawa. Załatwienie sprawy w niniejszym postępowaniu polega na rozpatrzeniu odwołania rozstrzygającego postępowanie konkursowe dotyczące zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i powinno nastąpić w terminie 7 dni (art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie wykonał w terminie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 roku o sygn. akt VI SA/Wa 2239/11, nie rozpatrzył bowiem odwołania wniesionego przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "P." Sp. z o. o. od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie konkursu ofert nr [...]. Nie można za takie uznać, wbrew stanowisku organu, ogłoszenia nowego konkursu ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. i podpisanie ze skarżącą umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jakkolwiek do ogłoszenia ww. konkursu doszło w związku z wydanym przez WSA w Warszawie orzeczeniem o sygn. akt VI SA/Wa 2239/11, tym niemniej nie zwalniało to organu z obowiązku rozpoznania odwołania skarżącej z dnia 21 kwietnia 2011 r. i wydania orzeczenia, które formalnie zakończyłoby postępowanie w sprawie konkursu ofert nr [...]. Ma zatem rację skarżąca twierdząc, że pomimo skierowanego przez nią wezwania, do wykonania wyroku nie doszło. Przepis art. 154 ust. 7 ustawy stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się ponownie. Świadczeniodawca uprzednio wybrany do udzielania świadczeń traci prawo do zawarcia umowy, wynikające z rozstrzygnięcia postępowania. W tym stanie sprawy należy uznać, iż organ do czasu wniesienia skargi nie wykonał wyroku Sądu, a brak jest podstaw do uznania, iż wyrok ten nie mógł być wykonany z przyczyn niezależnych od organu. Za wykonanie wyroku można bowiem uznać wyłącznie wydanie przez organ aktu administracyjnego. Nie może przy tym być żadnym usprawiedliwieniem, iż niewykonanie przez organ wyroku spowodowane zostało błędnie zinterpretowanymi przez niego przepisami postępowania. Za takie bowiem należy uznać twierdzenie organu jakoby skarżący przed wniesieniem skargi do sądu winien wyczerpać tryb przewidziany w art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zwraca uwagę, że w stanie faktycznym sprawy zastosowanie znajduje tryb z art. 154 p.p.s.a. a zatem skarżący prawidłowo po pisemnym wezwaniu organu do wykonania wyroku i braku reakcji ze strony organu, wniósł skargę do sądu. Tym samym wniosek o odrzucenie skargi nie ma podstaw prawnych w przepisach mających zastosowanie w sprawie. Wadliwie organ również przyjął, że brak wskazania w wyroku WSA w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 2239/11 terminu jego wykonania oznacza, że w sprawie mają zastosowanie ogólne przepisy o załatwianiu spraw w postępowaniu administracyjnym. Z rozważań wcześniejszych wynika, że wówczas sprawa wraca do organu pierwszej instancji, który w terminie 7 dni powinien rozpatrzyć złożone odwołanie (art.154 ust.2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Okoliczność, że doszło w wyniku nowego postępowania konkursowego do zawarcia umowy oświadczenie usług ze skarżącą, w świetle powołanego wyżej przepisu art. 154 § 3 p.p.s.a. nie mogła stanowić podstawy do oddalenia skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny ani do umorzenia postępowania. Dodatkowo – stosownie do przepisu art. 154 § 2 zd. drugie ustawy - Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przejawem rażącego naruszenia art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest okoliczność, że do dnia rozpoznania skargi przez Sąd wyrok nie został wykonany. Jak stwierdzono wcześniej za wykonanie nie można uznać ogłoszenia nowego postępowania konkursowego. Należy przy tym zauważyć, że na skutek wezwania skarżącej do wykonania wyroku organ w piśmie z dnia 27 lipca 2012 r. zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu do wydania decyzji do dnia 20 sierpnia 2012 r., z czego wynika, że organ miał świadomość, że na skutek uchylenia jego decyzji z dnia 29 kwietnia 2011 r. winno dojść do wydania nowej decyzji w sprawie, w której zapadło uchylone wyrokiem orzeczenie. Stosownie do art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2011 r., (M.P. poz. 63) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim wyniosło 3.399,52 zł. Wymierzając grzywnę w wysokości 3.500 złotych Sąd uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy będzie to kwota adekwatna do wagi stwierdzonego zaniechania oraz zapewni, iż Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ w G. zwróci w przyszłości należytą uwagę na wywiązywanie się z obowiązków nałożonych na niego wyrokami sądowymi. Ustalając wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę takie elementy jak: nieskomplikowany charakter sprawy z uwagi na przepisy procedury właściwe do zastosowania celem wykonania wyroku sądu, okres pozostawania w zwłoce jak też jego przyczyny obciążające wyłącznie organ oraz, pomimo wniesionej skargi, brak wydania decyzji rozpoznającej odwołanie skarżącej. Sąd uwzględnił jako okoliczność łagodzącą fakt, że organ po uzyskaniu informacji o orzeczeniu WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 2239/11 podjął działania w wyniku których doszło do podpisania ze skarżącą umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę wniesioną w trybie art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymierzając organowi grzywnę w granicach określonych w art. 154 § 6 powołanej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.