III SA/Gd 677/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 14 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia 22 listopada 2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia 22 listopada 2011 r., nr [...] Wójt Gminy odmówił I. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad R. J. W podstawie prawnej decyzji podano art. 104 i art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej zwanej: k.p.a., art. 4 ust. 2, art.17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 13 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. nr 219, poz. 1706) oraz art. 4 pkt 2 ppkt w, art. 6 ust. 2, art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 28, art. 73 pkt 10, art. 81 ust. 8 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 210, poz. 2135 ze zm.) Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy - ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności, a także osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. I. K. jest kuzynką R. J. (podopieczny jest synem siostry matki) i jednocześnie jego opiekunem prawnym. Z uwagi na okoliczność, że w świetle art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego na stronie nie ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Odwołując się od tej decyzji I. K. podniosła, że kuzyn jest upośledzony umysłowo w stopniu znacznym i całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji, ona zaś zajmuje się nim oraz jego matką. Nadto uważa, że decyzja odmowna jest krzywdząca i niesprawiedliwa. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 sierpnia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Podkreślił, iż w zamkniętym katalogu osób, którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, nie została wymieniona osoba sprawująca funkcję opiekuna prawnego. Mimo, że matka strony oraz matka R. J. są dla siebie rodzeństwem, to jednak na stronie nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec R. J. W związku z tym stwierdził, że nie jest możliwym ustalenie dla wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podkreślił, że ustalenie prawa do tego świadczenia jest możliwe tylko wtedy, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymagane prawem przesłanki, zatem argumentacja podniesiona w odwołaniu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. K. domagała się uchylenie decyzji obu organów wydanych w sprawie. Skarżąca podała, że jest opiekunem prawnym R. J. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia 16 grudnia 2009 r. Jej podopieczny jest krewnym w linii bocznej. W związku z opieką nad kuzynem nie pracuje i nie stara się podejmować żadnej pracy. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest być może zgodna z przepisami ale jednocześnie krzywdząca dla niej. Wskazała też na orzeczenia sądów administracyjnych, które uchylały decyzje odmowne organów w podobnych sprawach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2012 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. K. U podstaw rozstrzygnięć legła okoliczność, że na skarżącej, będącej kuzynką i opiekunem prawnym R. J., nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Bezspornym było w sprawie, że skarżąca jest opiekunem prawnym R. J., który jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (upośledzony umysłowo w stopniu znacznym) oraz osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie. Poza sporem było, że na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego. Stosownie bowiem do przepisów art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 787) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Skarżąca nie jest krewną w linii prostej ani siostrą podopiecznego. Jest natomiast osobą z nim spokrewnioną, gdyż matka podopiecznego i jej matka są siostrami. Można tu dodać, że jak wynika z załączonej do akt administracyjnych opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia 14 czerwca 2009 r. R. J. "nie jest zdolny do samodzielnego zaspokajania swoich potrzeb życiowych, wymaga stałej opieki i pielęgnacji, brak takiej opieki zagraża życiu uczestnika postępowania". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl ust.1a. osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Podkreślić należy, że celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 192 ze zm.), zwaną dalej "ustawą" jest m.in. rekompensata dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Taką rekompensatę stanowi świadczenie pielęgnacyjne, regulowane art. 17 ustawy. Przepis ten, a przede wszystkim jego ust. 1 był oceniony co do zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Wyroki Trybunału (18 lipca 2008 r., P 27/07, 22 lipiec 2008 r. P 41/07) wskazywały, że ograniczenie podmiotowe co do możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego są niezgodne z Konstytucją, przy czym chodziło o niemożność uzyskania tego świadczenia za opiekę nad osobami innymi niż dziecko, ale wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Trybunał podkreślał naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikające z tego, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji nie są traktowane jednakowo, ale ich prawa są różnicowane. W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie, analogiczna sytuacja zachodzi w omawianej sprawie. Skarżącej odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wobec R. J., nad którym sprawuje opiekę, nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny - co podniesiono już na wstępie rozważań (art. 17 ust. 1 i ust.1a ustawy wśród osób uprawnionych do tego świadczenia nie wymienia osób, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny). Jak wskazuje skarżąca od 2009 r. jest opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego R. J. i sprawuje nad nim opiekę. Z tego powodu nie mogła i nie może podjąć zatrudnienia. R. J. zamieszkał razem z skarżącą, a obecnie zamieszkuje z nimi także jego matka T. J., która nie jest w stanie samodzielnie egzystować z uwagi na pogarszający się stan psycho-fizyczny. Można wskazać, że wcześniej opiekunem prawnym R. J. była matka T. J., która została zwolniona z funkcji opiekuna prawnego, gdyż z uwagi na stan zdrowia psychicznego i uzależnienia od alkoholu, nie była w stanie sprawować nad nim opieki (co wynika z załączonej do akt administracyjnych opinii psychiatryczno-psychologicznej z dnia 13 lipca 2009 r.). Skarżąca znalazła się zatem w sytuacji takiej samej, jak członkowie rodziny, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, sprawujący opiekę nad osobami bliskimi - członkami rodziny. Należy podkreślić, że skarżąca sprawuje opiekę, nad osobą - o znacznym stopniu upośledzenia, której "funkcjonowanie ogranicza się do czynności wegetatywnych" (vide: opinia sądowo-psychiatryczna z dnia 14 czerwca 2009 r.). Ustawa w art. 3 pkt 16 zawiera definicję pojęcia "rodziny", wymieniając bardzo wąski krąg osób, znacznie nawet węższy aniżeli art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do którego odwołuje się art. 17 ust. 1. Jakkolwiek skarżąca nie jest członkiem rodziny z jej podopiecznym w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy i nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, to jednak w rozumieniu tradycyjnym stanowi wraz z nim rodzinę. Należy podkreślić, że w praktyce sądy administracyjne akceptują wykładnię wskazanego wyżej przepisu w nawiązaniu do zasad konstytucyjnych. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 202/12 (baza Lex nr 1145773) wydanego w podobnej sprawie, gdzie z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła osoba, na której nie ciążył obowiązek alimentacyjny - ze względu na ochronę takich wartości konstytucyjnych jak: zasada równości, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy władzy publicznej rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, interpretacja art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może prowadzić do zawężenia grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego wyłącznie do krewnych, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Powoduje to nieuzasadnioną nierówność prawa wobec tych członków rodziny, którzy nie obarczeni z mocy ustawy obowiązkiem alimentacyjnym, dobrowolnie poświęcają się opiece, rezygnują ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Taka interpretacja godzi w więzi rodzinne i kulturowo ukształtowany katalog wartości istotnych dla porządku społecznego. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela powyższy pogląd. Ponadto art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak ust. 1a tego artykułu krąg ten rozszerza. Art. 17 ust. 1 pkt 2 jako uprawnionych wymienia inne, oprócz matki lub ojca, osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny, zaś ust. 1a prawo do świadczenia przyznaje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Ten przepis można rozumieć mając właśnie na uwadze konstytucyjną zasadę równości tak, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu, czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie. W niniejszej sprawie podstawę odmowy stanowiły regulacje art. 17 ust. 1 i ust.1a powoływanej ustawy, który wśród osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia nie wymienia takich, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Jednak, w ocenie sądu, nie należy poprzestawać na słownikowej wykładni przepisu i dokonać wykładni tego przepisu w zgodzie z Konstytucją RP. W takim wypadku nie można wykluczyć z kręgu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia osób spokrewnionych, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Uwzględniając zasadę równości również osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi, co do których nie ciąży na nich obowiązek alimentacyjny, ale dla których są jedynymi członkami rodziny, mogącymi taką opiekę świadczyć bez nadmiernego uszczerbku dla sytuacji finansowej najbliższej rodziny - rezygnują dla nich z aktywności zawodowej i zarobkowej powinny korzystać ze świadczeń pielęgnacyjnych. Taka wykładnia uwzględnia więź rodzinną i służy jej umacnianiu a jednocześnie pozwala wspierać osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym. Identyczną wykładnię przepisu w zakresie kręgu osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego można znaleźć w licznym orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt OSK 1873/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/Go 610/12, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1292/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej prokonstytucyjną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią organ administracyjny jest związany z mocy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji.