III SA/Gd 69/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 września 2012 r. nr [...]. D. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2007 r. Z akt sprawy wynikają jej następujące istotne okoliczności. W 2005 r. D. Z. przyznano bezterminowe prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2005 r. (decyzją Prezydenta miasta z dnia 15 lipca 2005 r. nr [...], zmienioną w zakresie wysokości przyznanego świadczenia decyzją tego organu z dnia 4 września 2006 r.) Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie weryfikacji uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego, Prezydent Miasta decyzją z dnia 19 września 2012 r., działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U 2006, poz. 139, poz. 992 ze zm.) uchylił własną decyzję z dnia 15 lipca 2005 r. nr [...] w części dotyczącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej oraz własną decyzję zmieniającą z dnia 4 września 2006 r. w zakresie wysokości kwoty zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2007 r. Jednocześnie w punkcie drugim rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 6 ww. ustawy odmówiono D. Z. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, że na mocy decyzji ZUS od dnia 1 lipca 2007 r. D. Z. przysługuje dodatek pielęgnacyjny, co zgodnie z treścią art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych powoduje, że od tego czasu nie mógł równolegle przysługiwać zasiłek pielęgnacyjny. W złożonym odwołaniu D. Z. stanęła na stanowisku, że zakaz wynikający z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Świadczenia nie dublują się, ponieważ są należne z powodu zaistnienia różnych przesłanek ustawowych: zasiłek pielęgnacyjny z powodu niepełnosprawności, a dodatek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia. Niezależnie od tego odwołująca się zaznaczyła, że nie wiedziała o zakazie łącznego pobierania świadczeń - w szczególności informacji takich nie udzielił jej ani ZUS, ani Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie, co w istotny sposób narusza zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. W odwołaniu zaznaczono, że D. Z. nie ma obecnie realnej możliwości zwrotu zasiłku za ostatnie pięć lat. Decyzją z dnia 27 listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie jako zgodne z prawem. Organ odwoławczy podkreślił, że D. Z. pomimo pouczeń zawartych w decyzjach z 2005 i 2006 o obowiązku poinformowania organu o istotnych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych i niemożności pobierania tych świadczeń w przypadku zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie albo wstrzymanie ich wypłaty, nie ujawniła informacji o nabyciu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS. Ponieważ negatywna przesłanka prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiła od dnia 1 lipca 2007 r., od tego dnia nastąpiła konieczność uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego oraz odmówienia prawa do tego świadczenia od tej samej daty. Podstawą materialnoprawną takiego rozstrzygnięcia jest 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. D. Z. nie kwestionuje zresztą faktu, że od dnia 1 lipca 2007 r. otrzymuje dodatek pielęgnacyjny. Natomiast dokonana w odwołaniu wykładnia art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z jednoznaczną treścią tego przepisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. Z. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne na podstawie tego przepisu może nastąpić z mocą wsteczną, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnianie, czy skarżącej przysługuje świadczenie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i jakie są składniki tego świadczenia, w tym - czy obejmuje ono faktycznie dodatek pielęgnacyjny, zatem - oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym (tj. wyłącznie na informacyjnym piśmie ZUS) oraz poprzez błędne ustalenie, że skarżąca została pouczona o obowiązku poinformowania organu o nabyciu uprawnienia do pobierania dodatku pielęgnacyjnego. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zawierającą opisane wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego naruszył ponadto art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 Kpa. W skardze podkreślono w szczególności, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zaistnienie przesłanek o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku decyzji konstytutywnych legitymuje organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie świadczenia, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie jest możliwe jedynie ze skutkiem na przyszłość. Skarżąca nie zarzuca, że decyzje przyznające świadczenia nie zawierały ogólnych pouczeń. Zwraca jednak uwagę, że nie wiedziała, co się mieści w treści tych pouczeń. Okoliczność, że pouczenie zawierało ogólnikowe stwierdzenie o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie rodzinne o innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych nie zmienia faktu, że skarżąca nie wiedziała, że do takich okoliczności należy uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Z ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca D. Z., ur. w dniu 2 lipca 1932 r., uzyskała w 2005 r. prawo do korzystania z zasiłku pielęgnacyjnego na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 lipca 2005 r. nr [...] z tytułu zaliczenia skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności dotyczące skarżącej wpłynęło do organu I instancji w dniu 8 lipca 2005 r. W dniu 4 września 2006 r. w/w decyzję zmieniono w zakresie wysokości świadczenia, określając wysokość na 153 zł miesięcznie(początkowo zasiłek pielęgnacyjny przyznano w kwocie 144 zł miesięcznie). Z akt organu I instancji wynika również, że wcześniej – w 2004 r., zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144 zł miesięcznie wypłacany był skarżącej przez ZUS na mocy decyzji [...] z dnia 11 maja 2004 r. nr [...] (k-3 akt adm. organu I instancji). W odpowiedzi na pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 4 września 2012 r. dotyczące weryfikacji uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego, skierowane do ZUS – Inspektoratu [...] ZUS I Oddział poinformował, że decyzją z dnia 23 maja 2007 r. D. Z. przyznano prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Decyzji o przyznaniu świadczenia oraz informacji czy i od kiedy dodatek pielęgnacyjny jest skarżącej wypłacany w aktach brak. W pismach ZUS mówi się o decyzji z dnia 23 maja 2007 r. i przyznaniu dodatku od dnia 1 lipca 2007 r. Pomimo tak nieprecyzyjnych informacji organ I instancji zaskarżoną decyzją z dnia 19 września 2012 r. uchylił własne decyzje o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wyżej opisane, przy czym określił, że uchyla je w części dotyczącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2007r. oraz – odmówił od tego dnia skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu do tej decyzji organ przytoczył treść art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego oraz – art. 32 ust. 1 ustawy w całości, bez sprecyzowania, która z sytuacji przewidzianych w przepisie uprawniała organ do uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego D. Z. W odwołaniu od decyzji skarżąca napisała, że jest osobą bardzo schorowaną, ma ponad 80 lat i czuje się wprowadzona w błąd przez organy, których niekompetencja i bałaganiarstwo spowodowały, że skarżąca nie wiedziała, iż wypłacane przez 5 lat świadczenia nie mogą się dublować. Całe dochody skarżącej pochłaniają koszty utrzymania i leków i skarżąca, która nie miała złej woli, a pozostawała w zaufaniu do organów wypłacających świadczenia, nie ma możliwości zwrotu pieniędzy. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując, jako prawne podstawy orzekania, art. 16 ust. 6 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym miejscu zauważyć należy, że w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zupełnie niesłusznie wskazano, że "skoro zaistniała negatywna przesłanka wyłączająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wymieniona wyżej decyzja organu I instancji ( o przyznaniu świadczenia) podlegała uchyleniu, a wypłacone świadczenia (!) podlegają zwrotowi". Decyzja organu I instancji nie orzekała bowiem o zwrocie równowartości zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego D. Z.. W ocenie Sądu w składzie orzekającym nie jest również uzasadnione stanowisko organów, iż przytaczany przez nie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi podstawę do orzekania o uprawnieniach strony, na jej niekorzyść, z mocą wsteczną. Omawiany przepis przewiduje, że ; "organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję admi-nistracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne", co, zdaniem Sądu, oznacza możliwość zmiany sytuacji strony, bez jej zgody, jedynie na teraz i na przyszłość. Kwestie te, jak słusznie podniesiono w skardze, były wielokrotnie wyjaśniane w orzeczeniach sądów administracyjnych i tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie IOSK 1099/12 podkreślił, że ; "Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim art. 32 ust. 1 u.ś.r. ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., ani w związku z art. 16 ust. 6 u.ś.r. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. umożliwia bowiem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc)" ( LEX nr 1366412), a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r. w sprawie IV SA/GL 414/12 wyjaśniał, że :" Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. określający nadzwyczajny tryb dopuszczający zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej, stanowi odstępstwo od zasady trwałości tychże decyzji, a co się z tym wiąże, winien być stosowany jedynie w ściśle w nim określonych sytuacjach. Wystąpienie przesłanek wskazanych w tej normie uprawnia właściwy organ do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej przyznane stronie świadczenia rodzinne, bądź też modyfikacji okresu, na jaki świadczenia te zostały przyznane, a działanie takie jest dopuszczalne jedynie ze skutkiem na przyszłość z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine. Decyzja taka może więc wywoływać jedynie skutki ex nunc, a zatem od chwili obecnej. Gdy upłynął już okres, na który świadczenia zostały przyznane, nie istnieją podstawy do uchylania lub zmiany decyzji przyznającej świadczenia rodzinne na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. Decyzja taka ma oddziaływać na przyszłość, a nie można mówić o takich jej skutkach, jeżeli okres na który świadczenia zostały przyznane już upłynął. Uchylenie natomiast decyzji przyznającej świadczenia rodzinne ze skutkiem ex tunc może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie spełnione są przesłanki uznania, że świadczenia rodzinne zostały nienależnie pobrane, a co się z tym wiąże, strona zobowiązana jest do ich zwrotu."( LEX nr 1296377). Jeśli zaś chodzi o kwestie orzekania o tym, czy świadczenia rodzinne zostały przez D. Z. pobrane nienależnie, zauważyć należy, że pouczenie odpowiadające treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych widnieje dopiero na decyzji organu I instancji z dnia 4 września 2006 r., zmieniającej decyzję z dnia 15 lipca 2005 r., przyznającej D. Z. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu znacznej niepełnosprawności. Natomiast ostatnio wymieniona decyzja pouczenia odnoszącego się do dodatku pielęgnacyjnego nie zawierała. Reasumując – w ocenie Sądu uzasadnione są zarzuty skargi odnoszące się do podjęcia decyzji przez organy obu instancji bez należytego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy, a więc – z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz – z naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Prowadziło to do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c cyt. na wstępie ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy ustalą szczegółowo istotne okoliczności sprawy i dokonają ich oceny z uwzględnieniem poglądów wyrażonych w niniejszym wyroku Sądu.