III SA/Gd 7/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 2 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie skierowania kierowcy na badania lekarskie uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 18 czerwca 2010 r. nr [...]. Decyzją z dnia 2 listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (test jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i § 2 pkt 5 i 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2 poz. 15) po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego w [...] od decyzji Starosty [...] z dnia 18 czerwca 2010 r. o odmowie skierowania kierowcy na badania lekarskie oraz umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji, uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniach wymienionych rozstrzygnięć przedstawiono tok postępowania w sprawie, który miał następujący przebieg: wnioskiem z dnia 13 maja 2010 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie P. C. z uwagi na nasuwające się zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia – celem stwierdzenia przeciwwskazań lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Do wniosku dołączono opinię sądowo-psychiatryczną z dnia 29 grudnia 2009 r. sporządzoną w toku postępowania przygotowawczego, a we wniosku Prokurator Rejonowy w [...] wskazał, że w toku tego postępowania ustalono, iż ze względu na stan zdrowia P. C. nasuwają się wątpliwości co do sprawności psychicznej kierującego. Decyzją z dnia 18 czerwca 2010 r. Starosta [...] odmówił skierowania P. C. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi i umorzył postępowanie w sprawie skierowania ww. na badania lekarskie. Po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego w [...], w którym odwołujący się podnosił, że stan zdrowia P. C. nie gwarantuje bezpieczeństwa powszechnego w ruchu drogowym - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło opisaną wyżej decyzją z dnia 2 listopada 2010 roku o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzyło postępowanie organu I instancji. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Rejonowy w [...]. W skardze podniesiono, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] obarczona jest naruszeniami prawa materialnego, tj. § 2 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i art. 122 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzuty skargi Prokurator Rejonowy w [...] podniósł, że wnioskiem z dnia 4 maja 2010 roku wystąpił do Starosty [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania P. C., posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B C na badania lekarskie, z uwagi na nasuwające się zastrzeżenia co do stanu zdrowia tej osoby, celem stwierdzenia przeciwwskazań lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Ponieważ wniosek o sprawdzenie kwalifikacji zdrowotnych został oddalony, a postępowanie umorzone, skarżący nie zgadza się z poglądami wyrażonymi w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżącego istnieją wątpliwości czy stan zdrowia P. C. nie stanowi przeciwwskazania do kierowania pojazdami mechanicznymi w ruchu drogowym, a co za tym idzie, zachodzi potrzeba skierowania P. C. na badania lekarskie. Zdaniem piszącego, upływ 30 dni, przewidzianych w ust. 6 § 2 rozporządzenia do wydania skierowania na badania lekarskie, nie stanowi przeszkody do wydania takiego skierowania, albowiem nie jest to termin prawa materialnego, upływ którego powodowałby wygaśnięcie jakiegoś prawa bądź niemożność jego dochodzenia. Ponadto, zdaniem piszącego, w sprawie niniejszej istnieją przesłanki z art. 122 ust.1 pkt. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, do wydania przez organ decyzji kierującej P. C. na badania lekarskie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie wskazały jako podstawę prawną swych decyzji m.in. art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje na konieczność umorzenia postępowania jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Owa bezprzedmiotowość oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, który skutkuje niemożnością wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia czy nałożenia obowiązku stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/01 - niepubl.) Owa bezprzedmiotowość zachodzi więc wtedy gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku. Zupełnie inaczej sytuacja wygląda jednak wówczas gdy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania. W takiej sytuacji mamy do czynienia co najwyżej z bezzasadnością żądania, nie zaś z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt III ARN 50/95 (OSNAPiUS nr 11/1996 poz. 150) Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, nie ulega zatem wątpliwości, że skoro wnioskiem z dnia 13 maja 2010 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie P. C. z uwagi na nasuwające się zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia – celem stwierdzenia przeciwwskazań lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi, to obowiązkiem organu I instancji było przeprowadzenie postępowania w zakresie, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Drugi z tych przepisów stanowi, że starosta może skierować na badania lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Zatem niezbędne jest wykazanie, że powzięte przez organ zastrzeżenie co do stanu zdrowia kierowcy jest tego rodzaju, że powstaje wątpliwość co do istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Skierowanie na przedmiotowe badania powinno poprzedzone być postępowaniem wyjaśniającym ukierunkowanym na wykazanie w indywidualnej sprawie, że ustalone okoliczności uzasadniają powstanie takiego zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego, które wymaga skierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdem. W świetle powyższych przesłanek normatywnych, zgodzić należało się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż nie można w tej samej sprawie administracyjnej wydać merytorycznego orzeczenia i jednocześnie umorzyć w tym zakresie postępowania. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium, jakoby w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka umorzenia postępowania z tego względu, że w dacie orzekania przez organ I instancji upłynął trzydziestodniowy termin od dnia otrzymania wniosku Prokuratora Rejonowego w [...] o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie P. C.. Podkreślić bowiem należy, że w myśl § 2 ust. 5 i 6 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, starosta wydaje skierowanie na badanie lekarskie osobie, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku, zawiadomienia lub informacji. Wprawdzie decyzja Starosty [...] z dnia 18 czerwca 2010 r. została wydana po upływie terminu, o którym mowa w przywołanym przepisie, jednakże okoliczność ta nie mogła być jedyną przesłanką usprawiedliwiającą jej uchylenie w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie nie można bowiem twierdzić, iż trzydziestodniowy termin zawarty w § 2 ust. 6 cyt rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. jest terminem prawa materialnego, choćby z tego powodu, że jego upływ nie powoduje wygaśnięcia prawa lub niemożności jego realizacji. Analizowany przepis zawiera termin instrukcyjny, o jakim mowa np. w art. 35 k.p.a. Termin ten bowiem ma na celu jedynie dyscyplinowanie organów administracji, zaś jego ewentualne naruszenie pozostaje bez wpływu na postępowanie administracyjne, a w szczególności nie może skutkować bezprzedmiotowością tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 883/06, LEX nr 362077). Z tych powodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylić decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu oraz uwzględnią, że powzięcie informacji, z której wynika okoliczność mogąca nasuwać zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego skutkuje koniecznością ustalenia, czy zastrzeżenia te są istotne z punktu widzenia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, czy też w istocie swej są błahe i nie wymagają sięgnięcia do takiego środka jak skierowanie na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.