III SA/Gd 7/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. spraw ze skarg I. T. i K. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 listopada 2014 r. nr [...], z dnia 12 listopada 2014 r. nr [...], z dnia 12 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargi. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosków – kolejno - z dnia 13 stycznia 2014 r., 13 lutego 2014 r. i 13 marca 2014 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 1, art. 38 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wydał decyzje z dnia 3 lutego 2014 r. nr [...], z dnia 6 marca 2014 r. nr [...]; oraz z dnia 8 kwietnia 2014 r. nr [...], w których odmówił I. i K. T. przyznania zasiłku okresowego. Uzasadniając decyzje organ wskazał, że w trakcie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód rodziny wynosi 1 028,50 zł (na osobę 257,13 zł). Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi z kolei 456 zł. Organ podał, że przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej jest współdziałanie w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin, a nie ich utrzymywanie. Skarżący co miesiąc, od maja 2013 roku, składają wnioski o przyznanie zasiłku okresowego, które nie są uwzględniane. Z zebranej dokumentacji wynika, że K. T. nie wykorzystuje własnych możliwości i uprawnień. Nie podjął kroków związanych z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego na córkę A., a córka - zasiłku pielęgnacyjnego. Córka M., jako osoba w wieku produkcyjnym, winna podjąć kroki w celu znalezienia zatrudnienia. Braku działań w tym kierunku nie może tłumaczyć oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad I. T.. W następstwie odwołań od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 12 listopada 2014 r. nr [...], nr [...] i nr [...] , wydanymi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 pkt 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, uchyliło zaskarżone decyzje w całości i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniach decyzji wskazano, że organowi odwoławczemu jest wiadome z kilkudziesięciu spraw, że członkowie rodziny, przede wszystkim K. T. i M. T., są bierni zawodowo. I. i A. T. są osobami niepełnosprawnymi. Rodzina utrzymuje się wyłącznie z różnorakich świadczeń socjalnych. M. T. twierdzi, że nie może pracować, bowiem opiekuje się niepełnosprawną matką. Ma to usprawiedliwiać niepodejmowanie przez nią pracy jak i służyć uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a obecnie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zaniepokojenie budzi wieloletnia bierna zawodowo, a jednocześnie roszczeniowa postawa członków rodziny. Z treści licznych wywiadów środowiskowych sporządzanych na przestrzeni lat 2011 – 2013 nie wynika, aby I. T. i A. T. wymagały stałej, całodobowej opieki i wiążącej się z tym obecności i aktywności aż dwóch osób. Niezrozumiała jest postawa rodziców, gdy w sytuacji istnienia możliwości zatrudnienia córki mającej wyższe wykształcenie (by poprawić sytuację finansową rodziny i szanse zawodowe M.), zasłaniają się koniecznością sprawowania opieki w dość enigmatycznie określonych granicach. Może to oznaczać, że rodzina jest zainteresowana jedynie utrzymywaniem się z pomocy społecznej. Taka postawa stanowiłaby brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i byłaby podstawą do zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i odmowy przyznania pomocy. W związku z tym istotne dla rozstrzygnięcia spraw jest ustalenie, jak rzeczywiście wygląda opieka sprawowana przez członków rodziny nad I. i A. T., kto i jakie czynności wykonuje, jaki jest zakres samoobsługi osób niepełnosprawnych, ile czasu zajmują czynności opiekuńcze, jak rodzina te czynności organizuje. Materiał zawarty w wywiadach środowiskowych jest w tej materii niewystarczający. Konieczne jest sporządzenie wywiadu środowiskowego, w którym pracownicy socjalni szczegółowo zbadają zakres opieki jak i wzajemne relacje pomiędzy członkami rodziny w zakresie organizowania życia codziennego i czynności opiekuńczych. Należy ustalić, jak przebiega przeciętny dzień rodziny, czy osoby niepełnosprawne zdolne są do czynności samoobsługowych- czy mogą się same umyć, załatwić potrzeby fizjologiczne, ubrać, samodzielnie jeść i pić. Jeżeli nie są w stanie wykonywać ww. czynności należy ustalić, kto pomaga im w obsłudze i na czym konkretnie pomoc ta polega. Należy ustalić, kto robi zakupy, sprząta, pierze, kto przygotowuje posiłki, czy osoby niepełnosprawne korzystają z rehabilitacji, czy są w stanie wyjść z domu bez opieki, a jeżeli tak, to czy wychodzą z domu i na jaki czas. Należy wyjaśnić , jakie czynności są niemożliwe do wykonania przez K. T. z powodu jego schorzeń i czy takie czynności w rzeczywistości są wykonywane przez inne osoby. Konieczne jest zasięgnięcie informacji sąsiadów co do sprawowania realnej, stałej opieki wymagającej osobistego zaangażowania członków rodziny. Dopiero ustalenie ww. okoliczności pozwoli na ustalenie pełnego obrazu życia rodziny, by możliwe stało się wyjaśnienie okoliczności sprawowania opieki w sposób uniemożliwiający podjęcie aktywności zawodowej. Ponadto organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy rodzina jest w stanie zorganizować codzienne czynności życiowe tak, by umożliwić podjęcie zatrudnienia osobie, która otrzymała propozycję zatrudnienia Kolegium wskazało ponadto, że uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ pierwszej instancji uważa, że rodzina powinna starać się o świadczenie pielęgnacyjne, które nie jest świadczeniem należnym za samo sprawowanie opieki, ale wiąże się z rezygnacją z aktywności zawodowej, wymuszoną koniecznością sprawowania opieki nad osobą najbliższą, z drugiej zaś uważa, że rodzina winna wykazywać aktywność zawodową. Organ odwoławczy wskazał, że wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części należało orzec jak w sentencji. Po zgromadzeniu materiału dowodowego, który w sposób pełny i wyczerpujący zilustruje sytuację rodzinną wnioskodawców, organ pierwszej instancji dokona oceny tego materiału. W skargach na w/w decyzje organu odwoławczego wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. i K. T. zakwestionowali stanowisko organu odwoławczego co do konieczności przekazania spraw organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżących organ pierwszej instancji bezprawnie obwinił K. T. za brak starań w otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego na córkę A.. Ponadto bezprawnie obwiniono córkę M. za niepodejmowanie współpracy w rozwiązaniu trudnej sytuacji pomimo tego, że ubiega się ona o świadczenie w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzje odmawiające M. T. świadczenia pielęgnacyjnego zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Tym samym uznać należy, że wszystkie podnoszone przez Kolegium kwestie zostały już wyjaśnione. Kolegium nie powinno zatem przekazywać spraw do ponownego rozpatrzenia, a orzec o przyznaniu skarżącym zasiłków okresowych. Ponadto wskazali na swoją argumentację ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze nr [...] ( sygn. akt III SA/Gd 913/14), w której zarzucili m.in., że materiał dowodowy dający podstawę do przyznania zasiłków okresowych został zebrany i rozpatrzony, a wywiady środowiskowe zostały przeprowadzone bez żadnych braków. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt III SA/Gd 7/15, III SA/Gd 8/15 i III SA/Gd 9/15, prowadzone pod sygn. III SA/Gd 7/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane w przedmiocie zasiłku okresowego w oparciu o art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonana w oparciu o ww. kryterium kontrola zaskarżonych decyzji prowadzi do uznania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis art. 138 § 2 k.p.a., pozwalający na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może znaleźć zastosowanie wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei prowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego, na co zezwala art. 136 k.p.a., nie może oznaczać prowadzenia istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Zasadą wynikającą z regulacji zawartych w k.p.a. jest bowiem obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu albo uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanych spraw wskazać należy, że prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniających postępowań dowodowych w trybie art.136 k.p.a. nie było w rozpatrywanych przypadkach możliwe, gdyż z uwagi na zasadne zastrzeżenia co do działań organu pierwszej instancji nie miałyby one charakteru postępowań dodatkowych (uzupełniających), lecz zasadniczych postępowań dowodowych. Należy mieć na uwadze, że w niekorzystnych dla skarżących decyzjach wydanych przez organ pierwszej instancji jako podstawę odmowy przyznania zasiłków okresowych podano brak współdziałania rodziny w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie organ odwoławczy uznał za niewyjaśnione oraz za wewnętrznie sprzeczne. Nie można w tej sytuacji uznać, jak uczynili to skarżący, że kwestia ta została w sposób wyczerpujący wyjaśniona. Organ pierwszej instancji wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącym zasiłków okresowych nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego spraw, czym naruszył dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jest to o tyle istotne, że organ ten, odmawiając skarżącym przyznania zasiłków okresowych, oparł się na regulacji zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W świetle tego przepisu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej jak i nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Okoliczności faktyczne, mające wpływ na rozstrzygnięcie zainicjowanych spraw, potraktowano w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób bezrefleksyjny. Przejawem powyższych nieprawidłowości jest niejako automatyczne powielenie argumentacji ukierunkowanej na zarzut braku współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Nie można też uznać, że wydane decyzje oparto na pełnym, obiektywnie ocenionym materiale dowodowym oraz że decyzje te zawierają należyte i przekonywujące uzasadnienia. W ocenie Sądu w pełni zasadne było, w związku z tym, nakazanie organowi pierwszej instancji przeprowadzenie szeregu czynności, mających na celu prawidłowe ustalenie zakresu opieki sprawowanej przez członków rodziny nad I. i A. T.. Zasadne było również wskazanie, że organ pierwszej instancji winien ustalić, jakie konkretnie czynności opieki są niemożliwe do wykonania przez K. T. z powodu sygnalizowanych przez niego schorzeń i czy takie czynności w rzeczywistości są wykonywane przez inne osoby. Prawidłowe było również wskazanie ze strony organu odwoławczego, że w realiach rozpatrywanych spraw konieczne jest zasięgnięcie obiektywnych informacji co do sprawowania realnej, stałej opieki wymagającej osobistego zaangażowania członków rodziny przez cały dzień. Tak zgromadzony materiał dowodowy pozwoli na ponowne rozpatrzenie spraw zainicjowanych wnioskami skarżących. Wskazać należy, że organ odwoławczy nie mógł wydać w rozpatrywanych sprawach decyzji merytorycznych w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego, których dopuścił się organ pierwszej instancji nie mogły być bowiem konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Sąd podzielił tym samym pogląd organu odwoławczego, że w rozpoznawanych sprawach organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy postawa członków rodziny rzeczywiście przemawia za uznaniem braku współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. To ustalenie było z kolei absolutnie niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia zainicjowanych spraw, tym bardziej, że skarżący kwestionują ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie. W rozpatrywanych sprawach stwierdzone braki w zakresie wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych ze sprawowaniem opieki nad członkami rodziny przez organ pierwszej instancji upoważniały organ odwoławczy do zastosowania instytucji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy zobowiązany był do określenia swego stanowiska w sprawie oraz koniecznego do przeprowadzenia zakresu postępowania. Jednocześnie Kolegium zobowiązane było wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na rozstrzygnięcia. W realiach rozpatrywanych spraw ww. obowiązki zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zrealizowane. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzje organu pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.