III SA/Gd 703/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie WSA Alina Dominiak, WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 25 listopada 2011 r. nr[...[. Decyzją z dnia 25 listopada 2011 r., nr [...] Wójt Gminy S. na podstawie art. 1 ust. 2-3, art. 2, 3, 4 ust. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7,8, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1-4b, art. 24 ust. 1-3a, art. 25 ust. 1-2, art. 26 ust. 1-5, art. 30 ust. 1-2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., Nr 228 poz. 2255 ze zm.) odmówił K. P. ustalenia świadczeń w formie: - prawa do pięciu zasiłków rodzinnych (na M. P., Z.P., K. P., A. P., J. P.), - prawa do trzech dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (na K. P., A. P., J. P.), - prawa do jednego dodatku na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła (na M.P.), - prawa do trzech dodatków na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła (na Z. P., K. P., A. P.), - prawa do trzech dodatków z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (K. P., A. P., J. P.). W uzasadnieniu wskazano, że powodem odmowy jest przekroczenie kryterium dochodowego, które w przeliczeniu na osobę wyniosło 535,89 zł. Organ wyjaśnił również, iż po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego zniszczenia części upraw w wyniku zalania i gradobicia oraz zalesienia znacznej części gospodarstwa rolnego, nie znaleziono podstaw dla przyznania wnioskowanych świadczeń. Zgodnie bowiem z treścią art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. jeżeli zalaniu na skutek powodzi uległo co najmniej 30% powierzchni gospodarstwa rolnego osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne do dochodu z gospodarstwa rolnego nie wlicza się powierzchni, która uległa zalaniu na skutek powodzi z maja i czerwca 2010 r. Organ wskazał, że protokół oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym K. P. z dnia 4 października 2010 r. uwzględnia straty powstałe w wyniku deszczu nawalnego, a nie powodzi z maja i czerwca 2010 r., a zatem zdaniem organu nie ma podstaw do zastosowania cytowanego wyżej przepisu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. P. wskazując, iż w jego ocenie nie uwzględniono strat jakie poniósł w wyniku podtopień. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy o podatku rolnym. Stosownie zaś do art. 5 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy rodzina lub osoba ucząca się uzyskuje dochody z gospodarstwa rolnego oraz dochody pozarolnicze, dochody te sumuje się. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że "przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę" w przypadku rodziny wnioskodawcy przekracza kwotę graniczną, określoną w cytowanym wyżej art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (504 zł). Zgodnie z art. 5 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie (...) przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę (...) do zasiłku rodzinnego, zasiłek ten przysługuje, jednakże uzależnione to jest od spełnienia łącznie następujących warunków: dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekroczony został jedynie o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, oraz zasiłek rodzinny przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Organ wskazał, że art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm.) stanowi, iż jeśli zalaniu na skutek powodzi uległo co najmniej 30 % powierzchni gospodarstwa rolnego poszkodowanego ubiegającego się o świadczenia z pomocy społecznej albo świadczenia rodzinne w okresie do dnia 31 grudnia 2011 r. przy ustalaniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej albo prawa do świadczeń rodzinnych do dochodu z gospodarstwa rolnego nie wlicza się powierzchni, która uległa zalaniu na skutek powodzi. W art. 3 pkt 1 tej ustawy statuowana została definicja legalna pojęcia "powódź", a więc definicja, której treścią organy administracji orzekające w niniejszej sprawie są związane. Pojęcie to oznacza zalanie wodami śródlądowymi lub morskimi wodami wewnętrznymi w następstwie opadów atmosferycznych, które miały miejsce w 2010 r.. Zdaniem organu zdarzenia, na które powołuje się skarżący nie można zakwalifikować jako "zalanie wodami śródlądowymi" (do których należą m. in. rzeki), a tym bardziej jako "zalanie (...) morskimi wodami wewnętrznymi". Tak więc cyt. art. 33 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. nie znajduje tutaj zastosowania. W ocenie organu brak jest jakiekolwiek innego przepisu prawa, w oparciu o który możliwym byłoby uwzględnienie zdarzenia, na które powołuje się skarżący. Skargę do Sądu wniósł K. P. wskazując, iż Gmina S. leży w P. W., zaś działki które wchodzą w skład jego gospodarstwa są poprzecinane rowami i łączą się z nurtem z okalającymi kanałami "[...]" i "[...]", które połączone są z rzeką "Liwą" i "Wisłą". Skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie na jego terenie właśnie rowy i rzeki dyktują poziom wody na polach, gdyż jest to teren P. W. i poprzez wysoki poziom wody w rzekach i kanałach woda z pól nie odpływa i spowodowała podtopienia – zalania, a dla jego gospodarstwa straty (tj. koszty poniesione w postaci upraw, zasiewu, nawożenia i opryskiwania). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. nie zawiera definicji pojęcia "wody śródlądowe", a zatem koniecznym jest odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. Nr 145). Przepis art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, że wody dzielą się na powierzchniowe i podziemne. Wody, z wyjątkiem wód morza terytorialnego i morskich wód wewnętrznych, są wodami śródlądowymi (ust. 2), zaś śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na (ust. 3): 1)płynące, do których zalicza się wody: a) w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek, b) znajdujące się jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, c)znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących; 2) stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Zdaniem organu pośród "śródlądowych wód powierzchniowych" nie zostały wymienione rowy, a właśnie tylko rowy znajdują się bezpośrednio na działce nr [...] lub bezpośrednio przy jej granicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm.), zwanej dalej ustawą powodziową stanowi, że jeżeli zalaniu na skutek powodzi uległo co najmniej 30 % powierzchni gospodarstwa rolnego poszkodowanego ubiegającego się o świadczenia z pomocy społecznej albo świadczenia rodzinne, w okresie do dnia 31 grudnia 2011 r. przy ustalaniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej albo prawa do świadczeń rodzinnych do dochodu z gospodarstwa rolnego nie wlicza się powierzchni, która uległa zalaniu na skutek powodzi. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyczyną odmowy przyznania świadczeń rodzinnych było przyjęcie przez organy administracji, że brak podstaw do odliczenia od powierzchni posiadanego przez skarżącego gospodarstwa rolnego – terenów zalanych w 2010r. – gdyż zalanie nie nastąpiło wskutek powodzi w rozumieniu przepisów ustawy powodziowej. Co za tym idzie, dochód wyliczony w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzależniony od powierzchni posiadanego gospodarstwa rolnego przekroczył wartość kryterium dochodowego wyznaczonego przez art. 5 ust. 1 i ust. 8 tej ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy powodziowej użyte w ustawie określenie "powódź" oznacza zalanie wodami śródlądowymi lub morskimi wodami wewnętrznymi w następstwie opadów atmosferycznych, które miały miejsce w maju i czerwcu 2010 r. Organy administracji stanęły na stanowisku, iż zalanie, któremu uległa część gospodarstwa rolnego należącego do skarżącego nie nastąpiło wskutek powodzi, gdyż zdarzenia tego nie można uznać za zalanie wodami śródlądowymi, a tym bardziej morskimi wodami wewnętrznymi. Stanowiska tego jednakże w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono i dopiero w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołało się do przepisów ustawy Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 145), analizując pojęcie śródlądowych wód powierzchniowych i wskazując, że skoro wśród wód tych nie wymieniono rowów, to w sytuacji gdy tylko rowy znajdują się na działce skarżącego, brak było podstaw do uwzględnienia jego zarzutów. Przede wszystkim należy w tej sytuacji stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wyjaśnia dlaczego zalania, któremu uległo gospodarstwo skarżącego nie uznano za powódź. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne zastępowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej przez odpowiedź na skargę. Jest to też wada mogąca mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę nie sposób uznać za przekonującą. Niewątpliwym celem ustawy powodziowej jest pomoc osobom, które ucierpiały wskutek zalania ich nieruchomości przez wody śródlądowe, pozostającego w związku przyczynowym z opadami atmosferycznymi, które miały miejsce w 2010r. Nie zachodzi bynajmniej konieczność do odwoływania się do przepisów Prawa wodnego, by ocenić, charakter takiego zalania. Jeśli bowiem doszło do niego wskutek podniesienia się poziomu wód powierzchniowych - związanego z opadami atmosferycznymi określonymi w ustawie, to nie znajduje uzasadnienia wyłączenie wód odprowadzanych przy pomocy "rowów" z kategorii śródlądowych wód powierzchniowych w rozumieniu ustawy powodziowej. Jeśli do zalania doszło wskutek tego samego zdarzenia losowego (opadów z 2010r.), to uznanie, że pomoc z tego tytułu należy się osobie, której zalanie dotknęło ze strony rzeki, a odmowa jej przyznania osobie, której gospodarstwo zalała woda z rowów naruszałoby konstytucyjną zasadę równości określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Źródło zalania, o ile pozostawałoby w związku przyczynowym z podniesieniem się poziomu wód spowodowanym ulewnymi deszczami, nie stanowiłoby bowiem okoliczności prawnie relewantnej – uzasadniającej zróżnicowanie pozycji prawnej i uprawnień rolników, przez których grunty biegną wyłącznie rowy (połączone z rzekami i i innymi zbiornikami wód śródlądowych) i tych, którzy narażeni są na zalania wprost przez rzeki. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na to, że skarżący na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. złożył do akt pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w G. Terenowy Oddział w K., z którego wynika, że jego działka, która uległa częściowemu zalaniu graniczy bezpośrednio ze Strugą Krzeszowską, która stanowi śródlądową wodę powierzchniową w rozumieniu przepisów prawa wodnego. W tym stanie sprawy uznać należało, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu, z jakiego powodu uznano zalanie, jakiemu uległa część gospodarstwa skarżącego za nie stanowiące rezultatu powodzi z 2010 r. w rozumieniu ustawy powodziowej, a także z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie jaka część gospodarstwa skarżącego uległa zalaniu wskutek powodzi z 2010 r. Dopiero wyjaśnienie powyższej okoliczności przy uwzględnieniu przedłożonych przez skarżącego dowodów i przedstawionej powyżej interpretacji przepisów art. 3 oraz art. 33 ust. 3 ustawy powodziowej pozwoli organom administracji na stwierdzenie, czy i w jakim zakresie zastosowanie w stosunku do skarżącego dobrodziejstw wynikających z ustawy powodziowej wpłynie na wysokość jego dochodu wyliczonego w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych – a co za tym idzie czy zachodzić będą podstawy do przyznania mu świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.