III SA/Gd 707/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi A. T. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz A. T. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 czerwca 2021 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów osoby zobowiązanej w sprawie egzekucji administracyjnej. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 25 września 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nałożył na A. T. administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie. Wobec nieuregulowania przez A. T. nałożonej kary pieniężnej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 30 grudnia 2020 r. wystawiony na zobowiązanego A. T. W dniu 9 lutego 2021 r. organ egzekucyjny zajął wierzytelności z rachunku bankowego A. T. Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 17 lutego 2021 r. Pismem z dnia 25 lutego 2021 r. zatytułowanym: "Wniosek o niezajmowanie konta bankowego i wstrzymanie czynności egzekucyjnych" A. T. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie wskazanego tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu zobowiązany wyjaśnił, że jako zarejestrowany w Wielkiej Brytanii przedsiębiorca, prowadzi działalność gospodarczą jako zawodowy kierowca i kilka razy w miesiącu przekracza granicę. Wskazał, że nałożony na niego obowiązek kwarantanny był niezgodny z przepisami, przekraczanie granicy następowało bowiem w ramach czynności zawodowych. A. T. wniósł o uchylenie decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, powołując się na fakt, że decyzja ta jest wadliwa i nie została mu doręczona, nie otrzymał on żadnej informacji o nałożonej karze i nie mógł bronić swojego stanowiska. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r., działając na podstawie art 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.). zwanej dalej w skrócie "u.p.e.a.", Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] oddalił zarzuty A. T. w sprawie egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że zgłoszone przez zobowiązanego okoliczności nie mieszczą się w zakresie przesłanek określonych w art. 33 u.p.e.a. Istota zgłoszonych zarzutów mogłyby stanowić podstawę odwołania od decyzji o nałożeniu przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej. Organ dodał, że zobowiązany złożył 28 kwietnia 2020 r. wniosek o anulowanie kwarantanny, lecz decyzją z dnia 28 maja 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził brak przesłanek do zwolnienia zobowiązanego z obowiązku odbycia kwarantanny wynikającej z przekroczenia granicy państwowej RP. Organ zaznaczył ponadto, że zobowiązany został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny. Zawiadomienie wysłano za pośrednictwem poczty i zostało ono skutecznie odebrane. Adres zobowiązanego wierzyciel uzyskał z Rejestru Ewidencji Ludności, a doręczenia dokonano w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art 44 § 4 k.p.a. Było to zgodne z art 98 ust 2 pkt 4d ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695 ze zm.) dotyczącym pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru w stanie epidemii. Organ podkreślił przy tym, że w skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego piśmie dotyczącym zarzutów zobowiązany wskazał ten sam adres, na który przesłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję o nałożeniu kary. W wyniku rozpoznania wniesionego przez A. T. zażalenia, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z w dnia 10 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o oddaleniu zarzutów, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 oraz art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wskazał, że przed wydaniem decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną, opierając się o art. 10 k.p.a., umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów wysyłając zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Przedmiotowe zawiadomienie w dniu 14 sierpnia 2020 r. odebrał dorosły domownik, który podjął się oddania przesyłki adresatowi. W dniu 25 września 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję nakładającą na A. T. administracyjną karę pieniężną, decyzję tę wysłano na adres: "[...]" za pośrednictwem Poczty Polskiej. Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłka nie została odebrana przez adresata. Zgodnie z art. 44 k.p.a. doręczenie uznano za dokonane po upływie 14 dni od próby dostarczenia przesyłki adresatowi i zostawienia zawiadomienia o przesyłce. Organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały wymienione w art. 33 u.p.e.a., przesłanki wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] prawidłowo zatem oddalił wniesione zarzuty. W skardze na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 czerwca 2021 r. A. T. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: 1) błędne uznanie, że nie doszło do zaistnienia przesłanek określonych w art. 33 u.p.e.a., podczas gdy na żadnym etapie postępowania nie doszło do sprecyzowania zgłoszonych zarzutów, 2) błędnie uznanie przez organ, że skarżący był stroną postępowania toczącego się w sprawie wydanej decyzji, podczas gdy zamieszkiwał na stałe w Wielkiej Brytanii, wobec czego doręczenie na adres w Polsce i odebranie przez domownika nie mogło wywrzeć skutku w postaci przyjęcia, iż doszło do skutecznego doręczenia korespondencji, 3) nieuwzględnienie, że postępowanie jest przez organ prowadzone na podstawie decyzji, która została wydana bez umocowania w przepisach prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że żaden z organów nie wzywał go do sprecyzowania podstawy wniesionego zarzutu. Jeśli natomiast argumentacja strony pozwala na różne interpretacje i w sposób oczywisty nie można użytych przez zobowiązanego argumentów przyporządkować do jednej z podstaw zarzutów, to organ powinien wezwać zobowiązanego do wskazania, na której z okoliczności spośród wymienionych w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. opiera swój zarzut. Ponadto skarżący wskazał, że od kilku lat mieszka na terenie Wielkiej Brytanii, zaś pisma w niniejszej sprawie, jak i w sprawie wydanej decyzji, nie były adresowane na aktualny adres zamieszkania, co uniemożliwiło ochronę praw i uczestniczenie w zainicjowanych postępowaniach. Kierowanego do niego pisma nie mógł odebrać dorosły domownik, albowiem słowo "domownik" wskazuje, że osoba, która odebrała pismo powinna stale zamieszkiwać z osobą, do której pismo jest kierowane. Osoba, która odebrała pismo nie była domownikiem, ponieważ skarżący wówczas nie mieszkał w Polsce. Wobec zamieszkiwania na stałe na terytorium Wielkiej Brytanii zarówno pismo z dnia 29 lipca 2020 r., jak i decyzja z dnia 25 września 2020 r. nie zostały więc skutecznie doręczone skarżącemu, co w konsekwencji uniemożliwia prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Skarżący wskazał na brak podstaw prawnych do nałożenia kwarantanny, zarzucając, że decyzja z dnia 25 września 2020 r. została wydana z rażącym naruszenie prawa i organ nie miał podstaw do wszczynania postępowania egzekucyjnego w sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że podniesione w niej zarzuty, są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Postępowanie odwoławcze jak i postępowanie zażaleniowe oparte są na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania zażalenia może podjąć czynności procesowe w postępowaniu zażaleniowym tylko wtedy, gdy uprawniony podmiot złoży zażalenie. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 63 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "k.p.a." – wynika, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone m. in. pisemnie. Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego, a gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Ustawodawca uzależnił zatem skuteczność prawną podania, w tym zażalenia, od umieszczenia pod nim podpisu. To właśnie podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby wnoszącej zażalenie. Brak podpisu strony uniemożliwia rozpoznanie zażalenia. Pod pojęciem "podpis" w przypadku wnoszenia zażalenia w formie pisemnej należy rozumieć podpis własnoręczny zindywidualizowany znak graficzny, właściwy dla konkretnej osoby. Podpis taki jest znakiem umożliwiającym zidentyfikowanie osoby składającej podpis. Podpis, jako napisany znak ręczny, powinien wskazywać osobę podpisującą się, a zatem odzwierciedlać zarówno charakter pisma, jak dane indywidualizujące tę osobę (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 149/15). Brak podpisu strony stanowi usuwalny brak formalny zażalenia. Stwierdzając, że zażalenie nie spełnia wymogów formalnych, organ zobowiązany jest wezwać wnoszącego zażalenie do usunięcia zaistniałego braku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2019 str. 747, stanowisko dotyczące uzupełnienia braków formalnych odwołania). W rozpatrywanej sprawie pisemne zażalenie wniesione przez A. T. nie zawiera jego własnoręcznego podpisu. Pod zażaleniem zamieszczono bowiem podpis sporządzony maszynowo. Podpis maszynowy nie spełnia wymogu podpisania oświadczenia przez osobę, która je składa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 268/17). Organ drugiej instancji nie zwrócił uwagi na ten brak formalny i nie wezwał skarżącego do jego usunięcia, lecz zażalenie rozpoznał i wydał postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ drugiej instancji rozpoznał zażalenie, które w istocie nie zostało wniesione. Tym samym organ ten bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego i utrzymał w mocy postanowienie, które nie zostało skutecznie zaskarżone. W tej sytuacji należało stwierdzić, iż postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. i dotknięte jest wadą nieważności (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania braku formalnego zażalenia. Niezależnie od powyższego, organ winien zwrócić uwagę, że w piśmie z dnia 25 lutego 2021 r., potraktowanym jako zarzuty, skarżący, poza wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, wnosił także o uchylenie wydanej decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, powołując się na fakt, że decyzja ta jest wadliwa i nie została mu doręczona. Skarżący nie mógł w zarzutach w postępowaniu egzekucyjnym złożyć wniosku o uchylenie decyzji w przedmiocie nałożenia kary. Wniosek taki, co do zasady, mógł natomiast stanowić wiosek o wznowienie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Organ, do którego pismo wniesiono, w związku z takim wnioskiem, powinien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie charakteru złożonego pisma w tym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 126 k.p.a. i 18 u.p.e.a., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia wyroku. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).