III SA/Gd 715/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewody z dnia 11 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione postanawia: odrzucić skargę. W dniu 15 marca 2016 r. A, M, wniósł do Wojewody zażalenie na bezczynność działającego z upoważnienia Starosty Powiatu [...] Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. w przedmiocie braku rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przyznającej status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2016 r. nr [...] Wojewoda powołując się na treść art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi pierwszej instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy. Na powyższe postanowienie A. M. w dniu 11 lipca 2016 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący w sposób precyzyjny określił zakres skargi podnosząc względem zakwestionowanego postanowienia zarzuty naruszenia: - art. 7, 8, 37 § 2, 111 § 1 w zw. z art. 126 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; - art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z uwagi na prawną niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając wniesioną skargę winien w pierwszej kolejności zbadać, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu (tzw. przedmiotowa dopuszczalność zaskarżenia sensu stricto). Katalog aktów oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z przedmiotową regulacją kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ww. przepisów wynika wprost, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą tzw. klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W niniejszej sprawie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody rozstrzygające zażalenie na niezałatwienie w terminie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Zgodnie z treścią art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej w skrócie "k.p.a.") stronie w trakcie postępowania administracyjnego służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w sytuacji, gdy właściwy w sprawie organ nie załatwi sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sytuacji gdy ww. organ nie zawiadomi strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki i podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Wskazać należy, iż jest to szczególny tryb postępowania na gruncie procedury administracyjnej z uwagi na fakt, iż zażalenie inicjujące to postępowanie nie jest wnoszone na postanowienie lecz na zachowanie lub bezczynność określonego organu administracji publicznej. Postępowanie wywołane wniesieniem zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma tym samym cech samodzielnego postępowania administracyjnego. W doktrynie przyjmuje się, że organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. (tak m.in.: J. Malanowski, Zażalenie na bezczynność – tryb postępowania [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 187). W orzecznictwie sądowym wskazuje się z kolei, że ww. postanowienie zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, wynikających w trakcie postępowania, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje na nie zażalenie. W związku z tym tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (w tej materii zob. m.in.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r.; sygn. akt I OSK 306/05; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z cytowanym na wstępie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje jedynie skargi wnoszone na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Natomiast zaskarżone postanowienie organu wyższego stopnia, wydane po wniesieniu zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego także w części dotyczącej stwierdzenia – zgodnie z wymogiem określonym w art. 37 § 2 zdanie drugie k.p.a.- czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wystąpienie powyższej okoliczności skutkować musi odrzuceniem wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę jeżeli zainicjowana tą skargą sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (wymóg wyczerpania środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Niezależnie bowiem od pozytywnego albo negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które było przedmiotem zażalenia wniesionego do organu wyższego stopnia. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.