III SA/Gd 717/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Rektora Akademii w S. z dnia 6 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stypendium socjalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dziekana Wydziału Nauk Społecznych Akademii w S. z dnia 22 czerwca 2018 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne. Rektor Akademii w S. decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału Nauk Społecznych Akademii w S. z dnia 22 czerwca 2018 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję nr [...] z dnia 10 listopada 2017 r., przyznającą K. Sz. stypendium socjalne zwiększone w kwocie 550 zł miesięcznie na okres od dnia 1.10.2017 r. do dnia 30.06.2018 r. oraz odmówiono przyznania jej stypendium socjalnego zwiększonego na rok akademicki 2017/18. Organ pierwszej instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 163 k.p.a. w zw. z art. 179 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, § 10 i 11 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Akademii w S., art. 104, art. 107 k.p.a., natomiast organ odwoławczy - art. 173 ust. 1 pkt 1 , art.175 ust.3 , art. 179 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, §10 i 11 w/w Regulaminu w zw. z art. 104, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że na wniosek K. Sz. o przyznanie stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości, w oparciu o przedłożone wraz z wnioskiem dokumenty potwierdzające sytuację dochodową rodziny, Dziekan Wydziału Nauk Społecznych Akademii przyznał jej decyzją nr [...] z dnia 10.11.2017 r. stypendium socjalne zwiększone w wysokości 550 zł miesięcznie na okres od 1.10.2017 do 30.06.2018 r. Sz. K. odebrała decyzję osobiście w dniu 23.11.2017 r. i nie wniosła od niej odwołania. W wyniku przeprowadzonej przez organ I instancji wewnętrznej kontroli zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznanego stypendium. Po wznowieniu postępowania administracyjnego i ponownym przeanalizowaniu dokumentów złożonych przez stronę okazało się, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie został nieprawidłowo wyliczony w oparciu o błędną kwotę otrzymaną na podstawie przepisu art. 27f ust.8-10 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (ulga prorodzinna). Kwota ulgi prorodzinnej błędnie została dwa razy podzielona przez liczbę osób w rodzinie. Po ponownym przeliczeniu miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie dochód wyniósł 1.048,63 zł netto i przekroczył o 3,63 zł maksymalny dochód uprawniający do przyznania stypendium - tj. kwotę 1.045 zł netto, która wynika z § 1 pkt 1 Zarządzenia nr R.021.54.17 Rektora Akademii w S. z dnia 28 sierpnia 2017 r. W tej sytuacji organ I instancji wydał decyzję z dnia 22.06.2018 r., uchylającą decyzję nr [...] z dnia 10.11.2017 r. Organ odwoławczy podał, że wydając decyzję w sprawie stypendium kształtuje tę decyzję na podstawie istniejących przepisów prawa. Przy wydawaniu decyzji mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co czyni zarzut wydania decyzji bez jakiegokolwiek trybu określonego przepisami prawa niezasadnym. Wskazał ponadto, uznając pozostałe zarzuty odwołania za niezasadne, że popiera stanowisko organu pierwszej instancji. Istotą w sprawie jest analiza matematyczno - ekonomiczna sytuacji materialnej studentki i zastosowanie tej sytuacji do istniejących przepisów prawa w zakresie przyznawania stypendium, co uczynił organ I instancji. K. Sz. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania. Zarzuciła naruszenie: ̶ art. 6, art. 16, art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez niewskazanie, w jakim trybie uchylono decyzję z dnia 10 listopada 2017 r. – przywołane przepisy, na podstawie których wydano zaskarżone decyzje, nie dotyczą trybu postępowania, ̶ art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieoznaczenie organów, które wydały obie decyzje i nie podanie ich adresu ; ̶ art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ̶ art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez niepełne oznaczenie, do jakiego organu można wnieść odwołanie. Zarzuciła też naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazała, że ona sama podała wszelkie dane, a to organ przeprowadził błędnie wyliczenia. Nie ma wobec tego możliwości wzruszenia decyzji przyznającej jej stypendium , nawet jeżeli została ona wydana na skutek złych obliczeń. Organy nie wskazały, w jakim trybie uchyliły decyzję przyznającą stypendium. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Środki, które otrzymała skarżąca są środkami publicznymi podlegającymi kontroli i mogą być wydatkowane wyłącznie na cel publiczny. Skarżąca nie może wykorzystywać błędu rachunkowego organu, ponieważ o przyznaniu stypendium decyduje kryterium dochodowe, którego nie spełnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie należało dokonać oceny zgodności z prawem decyzji organów obu instancji, które dotyczyły uchylenia decyzji Dziekana Wydziału Nauk Społecznych Akademii w S. z dnia 10 listopada 2017 r., przyznającej skarżącej stypendium socjalne zwiększone. Ta ostatnia decyzja, na skutek niewniesienia od niej odwołania ( co nie było sporne), stała się decyzją ostateczną. Należy wobec tego przywołać treść art. 16 § 1 k.p.a. który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tak więc ustawodawca uznał, że wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego może nastąpić tylko w sytuacjach wyraźnie określonych. W niniejszej sprawie uchylona została decyzja ostateczna przyznająca skarżącej stypendium socjalne zwiększone. W tej sytuacji organy powinny wskazać, jakie przepisy prawa je do takiego działania uprawniały. Organ pierwszej instancji - Dziekan Wydziału Nauk Społecznych Akademii w S., uchylając decyzją z dnia 22 czerwca 2018 r. decyzję własną z dnia 10 listopada 2017 r. , powołał się na art. 163 k.p.a. w zw. z art. 179 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, § 10 i 11 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Akademii w S. oraz art. 104, art. 107 k.p.a. Z kolei organ odwoławczy powołał się na art. 173 ust. 1 pkt 1 , art.175 ust.3 i art. 179 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, §10 i 11 w/w Regulaminu w zw. z art. 104, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazany art. 163 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy uchylenia czy zmiany decyzji ostatecznej, a jedynie przewiduje, że sytuacja taka jest możliwa - poza przypadkami określonymi w rozdziale 13 kodeksu postępowania administracyjnego - gdy przepisy szczególne to przewidują. Konieczne jest wobec tego, by istniał przepis szczególny, zawarty w innych ustawach lub aktach wydanych na podstawie ustaw i w celu ich wykonania, pozwalający na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej - i przepis taki organy powinny wskazać. Rozważenia wymagało w tej sytuacji, czy charakter taki mają przepisy wskazane przez organy w wydanych decyzjach. Przywołane przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz.U z 2017r., poz.2183 ze zm.) – art. 173 ust. 1 pkt 1 , art.175 ust.3 , art. 179 mają treść następującą: Art. 173 ust. 1 pkt 1 : Student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie stypendium socjalnego. Art. 175 ust. 3 : Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej w sprawie stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi studentowi przysługuje odwołanie do rektora, składane w terminie czternastu dni od dnia otrzymania decyzji. W przypadku decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 179. 1. Stypendium socjalne ma prawo otrzymywać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej. 2. Rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego ustala wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne. 3. Wysokość dochodu, o której mowa w ust. 2, nie może być niższa niż 1,30 kwoty, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 i 1985), oraz wyższa niż 1,30 sumy kwot określonych w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. 4. Przy ustalaniu wysokości dochodu uprawniającego studenta do ubiegania się o stypendium socjalne uwzględnia się dochody osiągane przez: 1) studenta; 2) małżonka studenta, a także będące na utrzymaniu studenta lub jego małżonka dzieci niepełnoletnie, dzieci pobierające naukę do 26. roku życia, a jeżeli 26. rok życia przypada w ostatnim roku studiów, do ich ukończenia, oraz dzieci niepełnosprawne bez względu na wiek; 3) rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych studenta i będące na ich utrzymaniu dzieci niepełnoletnie, dzieci pobierające naukę do 26. roku życia, a jeżeli 26. rok życia przypada w ostatnim roku studiów, do ich ukończenia, oraz dzieci niepełnosprawne bez względu na wiek. 5. Miesięczną wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającego do ubiegania się o stypendium socjalne ustala się na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem ust. 4, z zastrzeżeniem, że do dochodu nie wlicza się: 1) (uchylony); 2) świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, otrzymywanych na podstawie przepisów ustawy; 3) stypendiów przyznawanych uczniom, studentom i doktorantom w ramach: a) funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, b) niepodlegających zwrotowi środków pochodzących z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), c) umów międzynarodowych lub programów wykonawczych, sporządzanych do tych umów albo międzynarodowych programów stypendialnych; 4) świadczeń pomocy materialnej dla uczniów otrzymywanych na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty; 5) świadczeń, o których mowa w art. 173a i art. 199a; 6) stypendiów o charakterze socjalnym przyznawanych przez inne podmioty, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 40b ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032, z późn. zm.). 6. Student może ubiegać się o stypendium socjalne bez wykazywania dochodów osiąganych przez osoby, o których mowa w ust. 4 pkt 3: 1) w przypadku gdy nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żadnym z rodziców i potwierdził ten fakt w złożonym oświadczeniu oraz spełnia jedną z następujących przesłanek: a) ukończył 26. rok życia, b) pozostaje w związku małżeńskim, c) ma na utrzymaniu dzieci, o których mowa w ust. 4 pkt 2, d) osiągnął pełnoletność, przebywając w pieczy zastępczej, lub 2) jeżeli spełnia łącznie następujące warunki: a) posiadał stałe źródło dochodów w ostatnim roku podatkowym, b) posiada stałe źródło dochodów w roku bieżącym, c) jego miesięczny dochód w okresach, o których mowa w lit. a i b, jest wyższy lub równy 1,15 sumy kwoty określonej w art. 5 ust. 1 i kwoty określonej w art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, d) nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żadnym z rodziców i potwierdził ten fakt w złożonym oświadczeniu. 7. W przypadku gdy do ustalania wysokości dochodu uprawniającego studenta do ubiegania się o stypendium socjalne przyjmuje się dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego, dochód ten ustala się na podstawie powierzchni użytków rolnych w hektarach przeliczeniowych i wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, ogłaszanego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892). W przypadku uzyskiwania dochodów z gospodarstwa rolnego oraz dochodów pozarolniczych dochody te sumuje się. 8. W uzasadnionych przypadkach rektor, kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej albo komisja stypendialna lub odwoławcza komisja stypendialna, o których mowa w art. 175 ust. 4 i art. 176 ust. 3, mogą zażądać doręczenia zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej o sytuacji dochodowej i majątkowej studenta i rodziny studenta i uwzględnić tę sytuację przy ocenie spełnienia przez studenta kryterium, o którym mowa w ust. 1. 9. W przypadku niedostarczenia przez studenta zaświadczenia, o którym mowa w ust. 8, rektor, kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej albo komisja stypendialna lub odwoławcza komisja stypendialna, o których mowa w art. 175 ust. 4 i art. 176 ust. 3, może wezwać studenta do przedstawienia wyjaśnień. Niezłożenie wyjaśnień w wyznaczonym terminie skutkuje odmową przyznania stypendium socjalnego. Z treści przywołanych przepisów wynika, że żaden z nich nie dotyczy możliwości uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej studentowi stypendium socjalne - są one bowiem przepisami normującymi zasady przyznawania tego świadczenia. Przywołany przez organy Regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Akademii w S. wprowadzony został Zarządzeniem nr [...] Rektora Akademii w S. z dnia 28 sierpnia 2017 r. i dostępny jest na stronach internetowych uczelni. Przepis § 10 w/w Regulaminu określa, kto ma prawo otrzymywać stypendium socjalne oraz że stypendium to przyznawane jest na wniosek. Z kolei § 11 dotyczy ustalania wysokości dochodu uprawniającego do ubiegania się o stypendium. Również w tym przypadku są to przepisy normujące jedynie zasady przyznawania stypendium socjalnego. Przepis art. 104 k.p.a. dotyczy formy załatwiania spraw, art. 107 k.p.a. – elementów składowych decyzji, a art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – rodzaju decyzji organu odwoławczego. Mając na uwadze treść powyższych przepisów stwierdzić trzeba, że żaden z przywołanych przez organy obu instancji przepisów nie jest przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 163 k.p.a., pozwalającym na uchylenie lub zmianę decyzji o przyznaniu stypendium socjalnego zwiększonego. Co więcej – Sąd nie dopatrzył się w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym żadnego przepisu, który pozwalałby na uchylenie lub zmianę decyzji przyznającej takie stypendium. Takich postanowień brak jest też w przywołanym Regulaminie , jak też brak jest przepisów pozwalających na zawarcie w treści tego aktu unormowań dotyczących uchylenia decyzji ostatecznych. Nadmienić ponadto należy, że w aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienie z dnia 13 czerwca 2018 r., w którym organ pierwszej instancji, wstrzymując wykonanie decyzji przyznającej stypendium i wszczynając postępowanie w sprawie przyznanego stypendium socjalnego zwiększonego, powołuje się na art. 152 § 1 k.p.a., odnoszący się do wznowienia postępowania. Zauważyć wobec tego trzeba, że postępowanie, w którym wydano kwestionowane decyzje nie było postępowaniem wznowieniowym. Niemożliwe byłoby też dopatrzenie się w okolicznościach niniejszej sprawy – błędzie rachunkowym organu pierwszej instancji, który na podstawie danych dostarczonych przez skarżącą sam dokonywał obliczeń wysokości dochodu jej rodziny – podstawy wznowieniowej, umożliwiającej organowi - w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylenie decyzji ostatecznej przyznającej przedmiotowe stypendium i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie tylko nie powołały się na jakikolwiek przepis, pozwalający na uchylenie decyzji ostatecznej, ale także, że takiego przepisu w niniejszej sytuacji faktycznej brak. Nie było wobec tego nie tylko podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej skarżącej przedmiotowe świadczenie, ale też nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia tej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. W tym stanie rzeczy zbędne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.