III SA/Gd 722/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 21 czerwca 2013 r. nr [...]. W dniu 24 maja 2013 r. B. B. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – J. B.. Decyzją z dnia 21 czerwca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania B. B. (dalej: "strona", "skarżąca") przedmiotowego świadczenia. W podstawie prawnej wskazano art. 16a, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3) oraz ustawę – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zgodnie z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny. Powołując się na literalne brzmienie art. 129 § 1 ww. ustawy organ stwierdził, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Strona jest w związku małżeńskim z osobą, którą się opiekuje, a zatem nie przysługuje jej to świadczenie. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że opiekuje się mężem od wielu lat i z tego powodu zrezygnowała z zatrudnienia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 lipca 2013 r. nr [...], na podstawia art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mające zastosowanie w sprawie nie stanowią, że fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki uniemożliwia przyznanie świadczenia. Dokonując analizy przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, tj. art. 23, art. 27 i art. 128 organ stwierdził, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo ubiegania o przyznanie świadczenia. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest innym rodzajem świadczenia, niż uregulowane dotychczas w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne. Nabycie świadczenia pielęgnacyjnego unormowane jest w art. 17 ustawy, zaś specjalnego zasiłku opiekuńczego w art. 16a ustawy. Porównanie obu przepisów wskazuje na unormowanie częściowo odmiennych przesłanek nabycia ww. świadczeń w odniesieniu do kwestii rezygnacji z pracy oraz jej nie podejmowania w związku z koniecznością sprawowania opieki. W ocenie Kolegium, aby nabyć prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego strona musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. W sprawie nie było jakichkolwiek przesłanek przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez odwołującą się a zaistniałą od tej rezygnacji koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem w stopniu znacznym. Chodzi natomiast o taki stan faktyczny, kiedy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoba zainteresowana uzyskaniem specjalnego zasiłku opiekuńczego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Dalej organ podał, że wnioskodawczyni spełnia pozostałe przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. kryterium dochodowe, występowanie obowiązku alimentacyjnego, sprawowanie opieki nad mężem i jego niepełnosprawność, jednak nie została spełniona przesłanka dotycząca rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. B. podała, że mąż jest osobą niepełnosprawną, choruje od 1990 r., w tym dializuje się od listopada 2011 r. i jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 21 czerwca 2013r. w sprawie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że – co do zasady - skarżąca należy do kręgu osób określonych przepisem art. 16a ustawy, którym przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W doktrynie i orzecznictwie nie jest sporne, że wyrażony w art. 27 k.r.o. obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 k.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 5 października 1982 r. II CZP 38/82, OSNCP 1983, nr 2-3, poz. 31; wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988, Nr 4, poz. 42). W tej sytuacji w niniejszej sprawie sporne było jedynie, czy skarżąca jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, o czym stanowi przywołany wyżej przepis art. 16a ustawy. Organ pierwszej instancji do powyższej kwestii w ogóle się nie odniósł, z kolei organ drugiej instancji uznał, że nie została spełniona przesłanka dotycząca rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem. Przepis art. 16a ust. 1 ustawy stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ odwoławczy przyjął, że skarżąca – B. B. od listopada 2000r. nie podejmowała żadnego zatrudnienia, zaś jej mąż już w maju 1990 r. został zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej i jest nadal całkowicie niezdolny do pracy. Wobec powyższego w takim wypadku nie jest możliwe wypełnienie przesłanki rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W ocenie organu brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a trwającą od wielu lat koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Organ przy tym zaakcentował, że w przypadku ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 16a ustawy, wśród których ustawodawca wymienił rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Zdaniem organu musi zatem istnieć wyraźny związek między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. W rozpatrywanej sprawie taki związek nie miał miejsca. W ocenie Sądu prezentowana przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organ dokonując wykładni ww. przepisu przyjął, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organ wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie akt podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Jak wskazano wcześniej decyzja tego organu również była wadliwa - organ ten błędnie przyjął, że skarżącej świadczenie nie przysługuje, bowiem jest w związku małżeńskim z osobą, którą się opiekuje. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.