III SA/Gd 722/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 26 lutego 2019 r. nr [...] Decyzją z dnia 26 lutego 2019 r. 19 Burmistrz Miasta K., wskazując jako podstawę prawną art. 59 ust.1, art. 60 ust.1 i 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 pkt 1, 2, 3, art. 106 ust. 1, 2, 4 oraz art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018, poz. 1508 ze zm.) zobowiązał T. S. oraz jej zstępnych do ponoszenia odpłatności z tytułu przebywania T. S. w Domu Pomocy Społecznej w S. W sentencji wskazano, że: - T. S. zostaje z tego tytułu obciążona opłatą w miesięcznej wysokości 70% jej dochodu, to jest kwotą 898,09 zł - B. S. (córka) zostaje z tego tytułu obciążona opłatą w wysokości 200 zł zgodnie z zawartą umową, - J. S. (wnuczka) zostaje z tego tytułu obciążona opłatą w wysokości 200 zł zgodnie z zawartą umową, - K. S. (syn) zostaje z tego tytułu obciążony opłatą w wysokości 200 zł zgodnie z zawartą umową, - M. S. (wnuk) zostaje z tego tytułu obciążony opłatą w wysokości 1022,46 zł - M. S. (wnuk) zostaje z tego tytułu obciążony opłatą w wysokości 1022,46 zł. W uzasadnieniu wskazano, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w S. wynosi 3 543 zł. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że T. S. posiada miesięczny dochód w postaci świadczenia z ZUS w wysokości 1 282,99 zł. Ma ona dwoje dzieci i troje wnucząt, które jako zstępni są zobowiązani do partycypowania w kosztach utrzymania wyżej wymienionej w DPS w S. W odniesieniu do B. S., K. S. i J. S. organ wskazał, że zadeklarowali oni pomoc w kwocie 200 zł każde ponieważ dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 300% kryterium dochodowego tj. 1584 zł. M. S. i M. S. nie wyrazili natomiast zgody na przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego. Organ zaznaczył, że odmowa przeprowadzenia wywiadu daje podstawę do przyjęcia, że ustawowy obowiązek może być realizowany, a osoba zobowiązana jest w stanie ponieść opłatę w pełnej wysokości. Organ stwierdził, że obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w DPS, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej w formie decyzji. W związku z powyższym stwierdzono, iż do wnoszenia opłaty zobowiązane są dzieci i wnukowie w kwotach wskazanych w sentencji decyzji. M. S. i M. S. wnieśli odwołania od opisanej wyżej decyzji, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych. Odwołujący się wskazali, że odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie daje podstaw do obciążenia danej osoby odpłatnością za pobyt w DPS w pełnej wysokości. W decyzji występuje ponadto rażąca dysproporcja pomiędzy kwotami, do uiszczania których zobowiązane są poszczególne osoby. Organ nie dopełnił obowiązku pełnego poinformowania stron postępowania o ich prawach i obowiązkach, w tym obowiązku wynikającego z art. 79 a Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie poczynił ponadto starań mających na celu wyczerpujące ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, tzn. nie wykorzystał swoich możliwości ustalenia sytuacji finansowej poszczególnych osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt T. S. w DPS. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji właściwie ustalił krąg osób zobowiązanych do uiszczania opłaty za pobyt T. S. w domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W pierwszej kolejności opłatą obciążył bowiem T. S. - jako mieszkankę domu pomocy społecznej. W następnej kolejności organ obciążył opłatą zstępnych T. S., tzn. jej dzieci oraz pełnoletnie wnuki. Wysokość opłaty za pobyt T. S. w domu pomocy społecznej ustalona została w właściwej wysokości oraz w sposób prawidłowy wyliczono kwoty, które poszczególnej osoby zobowiązane są miesięcznie uiszczać. Organ uznał za niezasadne zarzuty M. S. i M. S., wskazując że odmówili oni wzięcia udziału w wywiadzie środowiskowym, który organ pomocy społecznej przeprowadza w celu ustalenia dochodu osoby zobowiązanej do opłacania pobytu w DPS. Bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ nie ma możliwości zawarcia umowy w sprawie kwoty opłaty za pobyt w DPS. Jak wynika bowiem z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej kwota opłaty musi być ustalona adekwatnie do dochodów zobowiązanych. Ta kwestię organ może natomiast ustalić tylko w trakcie wywiadu środowiskowego. Odmowa wzięcia udziału w wywiadzie uzasadniała wobec tego zobowiązanie dwóch wnuków do wpłacania kwoty pozostałej do zapłaty. M. S. zaskarżył opisaną powyżej decyzję Kolegium w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc zarzuty naruszenia prawa obejmujące: - naruszenia art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. przez brak rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności nierozpatrzenia zarzutów odwołania, w zakresie oświadczeń składanych w odwołaniu a dotyczących wyjaśnień odnośnie odpowiedniej oceny braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, - naruszenia art. 79a k.p.a. przez brak zastrzeżeń, co do niezastosowania tej bezwzględnie obowiązującej nomy proceduralnej przez organ pierwszej instancji oraz niezastosowanie (pomimo takiej możliwości) owej konstrukcji prawnej przez organ odwoławczy, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niezawierającego istotnych elementów, - art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię tego przepisu i niewłaściwe jego zastosowanie (w ocenie skarżącego art. 107 ust. 4a nie jest powiązane z art. 59-61 ustawy o pomocy społecznej) oraz mylną interpretację, iż obciążenie skarżącego dużo wyższa odpłatności wynika tylko z odmowy przewodzenia wywiadu alimentacyjnego, chociaż automatyzm taki nie jest przewidziany w żadnej normie rangi ustawowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej określa art. 61 ust. 1 u.p.s., który stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W sprawie bezspornym było, że organ prawidłowo określił krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty, skarżący kwestionował natomiast sposób rozdzielenia kosztów opłaty na poszczególnych zstępnych T. S.. Zarzuty w tym zakresie należy uznać za uzasadnione. Organ nie wskazał w wydanej decyzji podstawy prawnej oceny możliwości finansowych M. S. i M. S. jako uzasadniających ustalenie opłaty w wysokości po 1 022, 46 zł. Obowiązujący aktualnie przepis art. 61 ust. 2e u.p.s. stanowi, że w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Art. 61 ust. 2e dodany został przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1690) zmieniającej ustawę o pomocy społecznej z dniem 4 października 2019 r. W dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji w lutym i sierpniu 2019 r. w ustawie brak było takiej regulacji. Skarżący słusznie zarzuca, że przepis art. 107 ust. 4a u.p.s. nie mógł mieć w niniejszym postępowaniu zastosowania. Przepis ten stanowi, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepis ten należy interpretować w nawiązaniu do treści art. 107 ust. 1, zgodnie z którym rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Skarżący oraz uczestnik postępowania M. S. nie są osobami ubiegającymi się o świadczenia z pomocy społecznej lecz zstępnymi osoby, której przysługuje pomoc w postaci domu pomocy społecznej. Regulacja normy art. 107 ust. 4a u.p.s. nie znajdowała zatem w sprawie zastosowania. Niezależnie od powyższej oceny, nawet w przypadku odmiennej interpretacji powyższego unormowania, aby organ mógł skorzystać z takiego automatyzmu w zakresie ustaleń dotyczących sytuacji majątkowej zobowiązanego, niezbędnym było pouczenie skarżącego o konsekwencjach odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu, czego organ nie uczynił. Przepis art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ nie zrealizował tego obowiązku, w związku z czym zastosowanie wobec uczestników postępowania sankcji w postaci obciążenia ich opłatą wielokrotnie przekraczającą wysokość opłaty uiszczanej przez pozostałych zstępnych T. S. należy uznać za nieuzasadnione. Podniesiony w tym zakresie w skardze zarzut naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. nie jest uzasadniony. Przepis ten stanowi, że "w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się". W orzecznictwie wskazano, że przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r. sygn. II SA/Sz 239/19). Niniejsze postępowanie nie zostało wszczęte na żądanie strony, w szczególności nie zostało ono wszczęte na żądanie skarżącego. Mimo braku naruszenia art. 79a § 1 k.p.a., zaniechanie organu stanowiło naruszenie normy art. 9 k.p.a. Wskazać należy, że w sprawie dotyczącej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej niewątpliwie istotne jest ustalenie przez organ sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zstępnych osoby uprawnionej. W postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, podstawowym dowodem przeprowadzanym w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby z niej korzystającej bądź jej rodziny, jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Niemożność przeprowadzenia wywiadu nie uniemożliwiała jednak organowi dokonania ustaleń i oceny sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej uczestnika postępowania w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W tym zakresie organ stosownie do normy art. 75 § k.p.a. jako dowód mógł dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodami umożlwiającymi dokonanie ustaleń w tym zakresie mogły być dokumenty – zaświadczenia o wysokości dochodów, zeznania świadków, zeznania uczestników postępowania. Zaistniałe naruszenie przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - wysokość ustalonej opłaty obciążającej zstępnych T. S., co, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uzasadniałol uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaznaczyć jednocześnie należy, że organ procedując w nowym stanie prawnym będzie mógł zastosować normę obowiązującego obecnie unormowania art. 61 ust. 4e u.p.s. Zatem w przypadku odmowy przez skarżącego zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, organ ustali wysokość jego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. O takich skutkach prawnych organ, ponownie wyznaczając termin przeprowadzenia wywiad powinien pouczyć skarżącego jak i M. S. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.