III SA/Gd 727/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. spraw ze skarg K. D. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2015 r. nr [...] i z dnia 13 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłku rodzinnego za nienależnie pobrane uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Wójta Gminy z dnia 9 maja 2014 r. nr [...] i z dnia 9 maja 2014 r. nr [...]. Decyzjami z dnia 9 maja 2014 r. skierowanymi do K. B. (obecnie D.) Wójt Gminy, działając na podstawie m.in. art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 559), uznał świadczenia rodzinne wypłacone w okresie od 1 grudnia 2011r. do 31 marca 2012r. oraz od 1 listopada 2011r. do 31 marca 2012r. w łącznej kwocie odpowiednio 1.592,00 zł i 680 zł za świadczenia nienależnie pobrane. W uzasadnieniach decyzji podano, że w/w świadczenia zostały wypłacone na podstawie decyzji z dnia 5 stycznia 2012r. i z dnia 25 października 2011r. Decyzje te zostały uchylone decyzjami Wójta Gminy z dnia 18 kwietnia 2012r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 18 lutego 2013r. uchyliło decyzje z dnia 18 kwietnia 2012 r. i umorzyło postępowania pierwszej instancji wskazując, że prowadzone były postępowania zwyczajne, podczas gdy powinny być to postępowania wznowieniowe. Wójt Gminy, po wznowieniu postępowań, decyzjami z dnia 20 marca 2013r. uchylił decyzje z dnia 5 stycznia 2012 r. i z dnia 25 października 2011r., które przyznawały stronie prawo do świadczeń rodzinnych i odmówił przyznania tych świadczeń. Strona nie wniosła odwołań od tych decyzji. Następnie decyzjami z dnia 10 kwietnia 2013r. Wójt Gminy uznał w/w świadczenia rodzinne wypłacone stronie za nienależnie pobrane. Decyzje te zostały uchylone decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2014r. z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania. Organ, ponownie analizując sprawy uznał, że kwoty świadczeń rodzinnych, wypłaconych stronie od dnia 1 grudnia 2011r. do dnia 31 marca 2012r. oraz od dnia 1 listopada 2011r. do dnia 31 marca 2012r. były świadczeniami nienależnie pobranymi. Wypłaty nastąpiły mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do tych świadczeń w całości, co szczegółowo uzasadniono w decyzjach z dnia 20 marca 2013r. Organ podał także, że strona była pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń, co znajduje odzwierciedlenie w treści pouczeń decyzji z dnia 5 stycznia 2012r. i z dnia 25 października 2011r. W następstwie odwołań K. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 13 lipca 2015r., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 oraz ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżone decyzje w mocy. Kolegium podało, że organ I instancji uwzględnił zalecenia określone decyzjami z dnia 31.03.2014 r. Została spełniona przesłanka określona w art. 30 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej ustawy, jaką jest pouczenie strony o braku prawa do pobierania świadczeń rodzinnych oraz niewykonanie obowiązków strony poinformowania organu o okolicznościach powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń, poprzez wskazanie tych obowiązków w treści decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Kolegium stwierdziło, iż takie pouczenie zostało zawarte w treści decyzji organu I instancji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych. Uznano, że strona miała świadomość prowadzenia działalności gospodarczej przez byłego męża, a co za tym idzie była zobowiązana do wskazania wysokości dochodów z tego tytułu przy składaniu wniosku o świadczenia rodzinne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawach zachodzi odrębna przesłanka uznania pobranych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, określona w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Decyzje organu I instancji z dnia 5 stycznia 2012r. oraz z dnia 25 października 2011 r., przyznające skarżącej świadczenia rodzinne zostały ostatecznie uchylone po przeprowadzeniu wznowionego postępowania. W związku z tym została spełniona przesłanka wskazana w w/w przepisie dla uznania pobranych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane. K. D. wniosła skargi na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności lub o ich uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonych decyzji przez organ II instancji na odmiennej podstawie prawnej, tj. na art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy decyzja organu I instancji została oparta na art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skutkowało to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż w toku I instancji strona nie miała możliwości ustosunkowania się do zasadności przyjętej przez organ odwoławczy podstawy prawnej ; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 i pkt 4 oraz ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 109 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo braku podstaw do jej wydania. Skarżąca podniosła, że została pozbawiona prawa do odwołania się od decyzji wydanych przez organ odwoławczy w trybie postępowania administracyjnego, bowiem decyzje te oparto na podstawie prawnej, na którą nie powoływał się organ pierwszej instancji. Skarżąca zakwestionowała możliwość oparcia decyzji na podstawie prawnej wskazanej przez organ odwoławczy zarzucając, że decyzje z dnia 20 marca 2013 r. nie zostały jej doręczone, tym samym nie weszły do obrotu prawnego, więc nie stały się ostateczne. Wskazała, że dla skuteczności doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. wymagane jest pozostawienie zawiadomienia u adresata przez umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania. Tymczasem przesyłka została odebrana przez osobę o nazwisku W., która nie jest dorosłym domownikiem, ani osobą spokrewnioną, prowadzi odrębne gospodarstwo domowe w odrębnym mieszkaniu. Dopiero po analizie zaskarżonych skargami decyzji uzyskała kserokopie decyzji z dnia 20 marca 2013 r. i kserokopię potwierdzenia odbioru. Takie zaznajomienie się z treścią decyzji nie może być uznane za ich skuteczne doręczenie. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że informowała organ o tym, że jej mąż prowadzi działalność gospodarczą. Z uwagi na życie w rozłączeniu nie posiadała informacji o jego dochodach. Organ w tym zakresie nie dokonał żadnych ustaleń. Zrobił to dopiero po informacji uzyskanej od męża. Nie miała żadnych możliwości formalnych, by uzyskać informacje o wysokości dochodów męża, w przeciwieństwie do organów administracji. Dlatego w jej ocenie nie można zarzucić ukrywania jakichkolwiek informacji potrzebnych do ustalenia prawa do świadczeń. Organ posiadał informację o prowadzeniu przez jej męża działalności gospodarczej, a mimo to ustalił, że rodzina nie posiada dochodów. Powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 861/07 podniosła, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy uniemożliwia organowi żądanie zwrotu świadczenia, które nie przysługiwało od samego początku, a w jej przypadku pozyskanie dochodu przez męża miało miejsce we wrześniu 2011 r., czyli przed okresem zasiłkowym. Zdaniem skarżącej nie istnieją decyzje ostateczne uchylające decyzje o przyznaniu świadczeń rodzinnych. Nie było też podstaw do wznowienia postępowania, ponieważ organ w chwili orzekania posiadał informację o prowadzeniu działalności gospodarczej przez jej męża, zatem trudno mówić o ujawnieniu nowych dowodów i okoliczności pozwalających na wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ przyznał, że zasadne jest twierdzenie, że nie wiadomo, kim jest osoba, która podpisała się nazwiskiem W., albowiem doręczenie decyzji było dokonane nie przez pocztę, tylko przez nieznanego pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Pracownik ten nie tylko nie wypełnił na stronie drugiej druku sposobu doręczenia przedmiotowej przesyłki, ale także nie złożył swojego podpisu. Oznacza to, że z tego niewypełnionego druku nie sposób ustalić, czy osoba odbierająca przesyłkę (nie będąc jej adresatem) była dorosłym domownikiem, sąsiadem lub dozorcą. Jednak z uwagi na twierdzenia skargi organ dodał, iż budynek mieszkalny położony w L. przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym nie zostały wyodrębnione prawnie mieszkania, a tym samym administracyjnie i prawnie przydzielone kolejne numery mieszkań. Oznacza to, iż p. W., który odebrał przedmiotową przesyłkę nie można uznać ani za sąsiada, ani tym bardziej za dozorcę. Tym samym jest on domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. i w takiej sytuacji nie ma obowiązku zawiadamiania adresata w sposób w tym przepisie wskazany. W związku z tym podnoszone przez skarżącą kwestie pokrewieństwa czy też prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego nie mają znaczenia dla kwestii prawidłowego doręczenia przesyłki. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015r. sprawy o sygn. akt III SA/Gd 727/15 oraz III SA/Gd 728/15 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą III SA/Gd 727/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Decyzje organu pierwszej instancji oparte zostały o treść art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 559), zwanej dalej "ustawą", który stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Organ pierwszej instancji w wydanych decyzjach wskazał jedynie lakonicznie, że wypłata świadczeń nastąpiła mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do tych świadczeń w całości, podając, że zostało to szczegółowo uzasadnione w decyzjach z dnia 20 marca 2013 r. W tej sytuacji w uzasadnieniu decyzji nie dokonano w istocie analizy stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek przepisu, na podstawie którego decyzje zostały wydane. Zdaniem organu odwoławczego z decyzji organu I instancji wynika, że została spełniona przesłanka z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, jaką jest pouczenie strony o braku prawa do pobierania świadczeń rodzinnych oraz niewykonanie obowiązku poinformowania organu o okolicznościach powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń, poprzez wskazanie tych obowiązków w treści decyzji przyznających świadczenia rodzinne. Kolegium stwierdziło, że takie pouczenie zostało zawarte w treści decyzji organu I instancji , a strona miała świadomość prowadzenia działalności gospodarczej przez byłego męża- z dokumentów komorniczych , a co za tym idzie była zobowiązana do wskazania wysokości dochodów z tego tytułu przy składaniu wniosków o świadczenia rodzinne. Organ odwoławczy powołuje się na wiedzę skarżącej z dokumentów komorniczych, ale nie precyzuje bliżej rodzaju dokumentów ani dat tych dokumentów. Z kolei skarżąca w odwołaniach wskazywała, że informowała organ pierwszej instancji o prowadzeniu przez męża działalności gospodarczej, nie znała natomiast wysokości jego dochodów. Powoływała się też na złożenie do organu w dniach 5 i 14 października 2011 r. dokumentów, z których wynikało, że jej mąż prowadzi działalność gospodarczą. W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak dokumentów, na które skarżąca powołuje się w odwołaniu. Zauważyć też należy, że przedmiotowe świadczenia rodzinne zostały przyznane skarżącej od dnia 1 grudnia 2011 r. oraz od dnia 1 listopada 2011 r. , a były mąż skarżącej rozpoczął - co obecnie jest niewątpliwe - prowadzenie działalności gospodarczej od dnia 1 września 2011r. Należy w tym miejscu przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 861/07 ( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), odnoszącego się do omawianego art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy :" z treści tegoż przepisu wynika, że ma on zastosowanie w sytuacji, kiedy strona miała prawo do pobierania świadczenia, które następnie ustało, uległo zawieszeniu lub wstrzymaniu. Przepis ten nie obejmuje sytuacji, w której świadczenie nie przysługiwało od samego początku (por. A. Korcz, W. Maciejko – "Świadczenia rodzinne. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007, str. 393)". Po dokonaniu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego wymagałoby w tej sytuacji rozważenia, czy omawiany przepis może mieć zastosowanie w niniejszych sprawach, skoro mąż skarżącej prowadził działalność gospodarczą i uzyskiwał z tego tytułu dochody od września 2011 r., tj. zanim doszło do wydania decyzji przyznających świadczenia rodzinne. Organ odwoławczy, jako odrębną podstawę prawną uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, wskazał art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, z którego wynika, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Organ podał, że w niniejszych sprawach z taką sytuacją mamy do czynienia, bowiem decyzje organu I instancji przyznające świadczenia rodzinne zostały ostatecznie uchylone po przeprowadzeniu wznowionych postępowań. Skarżąca zarzuciła, że z uwagi na to, że dopiero organ odwoławczy powołał się na te okoliczności faktyczne i tę podstawę prawną, nie mogła w trakcie postępowania przed organami ustosunkować się do ich zasadności. Podniosła, że decyzje Wójta Gminy z dnia 20 marca 2013 r. , uchylające decyzje o przyznaniu świadczeń rodzinnych i odmawiające ich przyznania nie zostały jej doręczone i nie weszły do obrotu prawnego. W aktach administracyjnych znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru dwóch decyzji z dnia 20 marca 2013 r., których adresatem była skarżąca, ujętych na jednym druku doręczenia. Odbiór decyzji potwierdziła osoba o nazwisku "W." w dniu 22 marca 2013 r. Nie są znane pełne dane personalne tej osoby. Zwrotne potwierdzenie odbioru na odwrocie nie jest w żaden sposób opisane, wobec czego nie wiadomo, ani jaka instytucja, ani jaka osoba dokonywała tego doręczenia. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę przyznał, że nie wiadomo, kim jest osoba o nazwisku "W.", bowiem doręczenia dokonano nie poprzez pocztę, ale przez nieznanego pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., który ani nie wypełnił druku, ani się nie podpisał. Organ polemizował natomiast z twierdzeniami skarżącej, dotyczącymi prawidłowości doręczenia dokonanego w trybie art. 43 k.p.a. wskazując, że w budynku znajdującym się pod wskazanym adresem nie ma wyodrębnionych mieszkań, wobec czego osoba odbierająca przesyłkę musi być domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. Odnosząc się do podstawy prawnej , wskazanej w zaskarżonych decyzjach przez organ odwoławczy - art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy – stwierdzić trzeba, że dla możliwości oparcia rozstrzygnięcia na treści tego przepisu konieczne jest , by decyzje wydane na skutek wznowienia postępowań, uchylające decyzje o przyznaniu świadczeń rodzinnych, były ostateczne. W niniejszej sprawie istnieje jednak szereg wątpliwości dotyczących tej kwestii, bowiem – jak już wyżej wskazano- nie wiadomo , ani kim była osoba, która podpisała się na dowodzie doręczenia, ani kto dokonywał doręczenia. W ocenie Sądu do organów administracji należy w niniejszej sprawie ocena, czy doręczenie decyzji z dnia 20 marca 2013 r. było skuteczne, czy decyzje te weszły do obrotu prawnego i czy są ostateczne - jako przesłanka możliwości wydania decyzji w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy. W tej sytuacji , zdaniem Sądu , oparcie przez organ odwoławczy decyzji uznających pobrane świadczenia rodzinne za nienależnie pobrane na treści przywołanego przepisu należy uznać za co najmniej przedwczesne. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdzając, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny we właściwy sposób ustalić stan faktyczny, który powinien znaleźć odzwierciedlenie w wydanych decyzjach, ocenić, czy decyzje Wójta Gminy z dnia 20 marca 2013 r. weszły do obrotu prawnego i są ostateczne, a następnie - w zależności do poczynionych ustaleń - rozważyć, czy możliwe jest, w okolicznościach niniejszych spraw, uznanie pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, z uwzględnieniem powyższych uwag.