III SA/Gd 739/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 7 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia na studia stacjonarne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] z dnia 6 sierpnia 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego W. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podaniem datowanym na dzień 13 lipca 2012 r., skierowanym do Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...], W. K. wniósł o przeniesienie go z Uniwersytetu [...] w T. do Uniwersytetu [...] na Wydział Prawa i Administracji. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2012 r. nr [...] Dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...], działając na podstawie § 27 ust. 1 w zw. z § 28 ust. 1 i § 30 ust. 3 Regulaminu Studiów Uniwersytetu [...], odmówił uwzględnienia ww. wniosku W. K., w sprawie przyjęcia na studia stacjonarne na kierunku prawo na Wydziale Prawa i Administracji [...], w roku akademickim 2012/2013. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że biorąc pod uwagę uzasadnienie wniosku oraz uzyskaną średnią ocen, a także kierując się zasadami określonymi przez Radę Wydziału, w tym zwłaszcza ograniczonymi i wyczerpanymi już możliwościami związanymi z koniecznością zapewnienia prawidłowej organizacji procesu dydaktycznego na studiach stacjonarnych (w szczególności dotyczy to liczby i wielkości grup ćwiczeniowych), odmówił uwzględniania wniosku. W odwołaniu od ww. decyzji W. K. wskazał, że narusza ona przepisy prawa materialnego w tym § 30 ust. 3 i 4 Regulaminu Studiów Uniwersytetu [...] oraz przepisy art. 7 i 8 k.p.a.. Podniósł, że uzasadnienie decyzji jest zbyt ogólnikowe i nie wskazuje na żadne argumenty pozwalające na nieuwzględnienie jego wniosku. Powołując treść § 30 ust. 3 Regulaminu Studiów [...] podał, że przyjęcie na studia może nastąpić po spełnieniu dwóch przesłanek, tj. po uzyskaniu zgody Dziekana Wydziału Uczelni macierzystej oraz stan różnic programowych pozwala na rozpoczęcie studiów na co najmniej drugim roku. Zdaniem odwołującego spełnienie tych przesłanek obliguje Dziekana do uwzględnienia jego wniosku. Wskazał także, że brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania wniosku pod kątem innych kryteriów niż te wskazane wyżej, w tym średnia ocen, czy uzasadnienie wniosku. Ponadto w jego ocenie skoro organ odmówił przyjęcia go na studia i jako powód odmowy podał, iż wynika to z ograniczonej możliwości przyjęć na trzeci rok studiów, to winien był wskazać akt prawny z którego to wywodzi oraz czy dla trzeciego roku studiów stacjonarnych na kierunku prawo jest określony limit miejsc i udowodnić, że przyjęcie jednej osoby wpłynie znacząco na liczbę i wielkość grup ćwiczeniowych. Powołując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wydane w sprawie II SA/Bd 972/08 jeszcze raz podkreślił, że organ swoją ocenę obowiązany był oprzeć na przekonywujących podstawach wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Natomiast te, które podał w niniejszej sprawie są nieprawdziwe i ogólnikowe. W uzasadnieniu brak było przyczyn umożliwiających organowi wydanie decyzji odmawiającej uwzględniania wniosku. W następstwie ww. odwołania Rektor Uniwersytetu [...] w G. decyzją z dnia 7 września 2012r. Nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 2 w zw. z art. 70 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z dnia 27 lipca 2005r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) oraz § 27 Regulaminu Studiów Uniwersytetu [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że nie stwierdził aby niniejsza decyzja była sprzeczna z ustawą, Statutem [...], czy też Regulaminem Studiów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2012r. W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Powtarzając argumentację wskazaną w odwołaniu podał ponadto, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie ustosunkował się do żadnych podniesionych przez niego w odwołaniu zarzutów. Podał, że dla organów bez znaczenia są zarówno uprawnienia strony wynikające z obowiązujących przepisów prawa, jak też zasady obowiązujące przy rozpatrywaniu sprawy przez organy publicznej uczelni. Zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.. Mając na uwadze treść art. 171 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 30 ust. 1 Regulaminu twierdził, że decyzje wydawane na podstawie tych przepisów mają charakter uznaniowy, jednak nie oznacza to, że dowolny. Decyzje wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego muszą być podejmowane z uwzględnieniem przepisu art. 7 k.p.a. Dodał ponadto, że organ w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił żadnych okoliczności, które stanowiłyby podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów podał, że procedurę dotyczącą przenoszenia się studentów z innych uczelni określa art. 171 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz Regulamin studiów. Uchwała Rady Wydziału Prawa i Administracji [...] z dnia 27 września 2004r. określa, że przyjęcie studenta z innej uczelni może nastąpić z uwzględnieniem możliwości zapewnienia kształcenia na wydziale w danym roku akademickim, na określonym kierunku i roku studiów, ze szczególnym uwzględnieniem uzyskanej średniej ocen. W sprawie nie zachodziła możliwość zapewnienia prawidłowej organizacji procesu kształcenia, jak również skarżący nie wypełnił kryteriów zadawalającego poziomu średniej ocen określonych w ww. uchwale. Organ uznał także za niezasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., argumentując to tym, że uczelnia wyższa jaką jest Uniwersytet [...] posiada przyznaną art. 70 ust. 5 Konstytucji autonomię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 ww. aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie dokonana w oparciu o powyższe kryterium prowadzi do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 171 § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym ( tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 572), zwanej dalej ustawą stanowi, że student może przenieść się z innej uczelni, w tym także zagranicznej, za zgodą kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni przyjmującej, wyrażoną w drodze decyzji, jeżeli wypełnił wszystkie obowiązki wynikające z przepisów obowiązujących w uczelni, którą opuszcza. Zgodnie z art. 160 § 1 ustawy organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że uczelnia ma prawo do ustalenia zasad przyjęcia na studia, co może następować również na zasadzie przeniesienia studenta z innej uczelni. Regulacja w przedmiocie przenoszenia studentów z innych uczelni znajduje się w regulaminie studiów uchwalonym przez Senatu uczelni. Z § 30 ust. 1 Regulaminu Studiów Uniwersytetu [...] – uchwalonego przez Senat w dniu 22 lutego 2007 r. (uchwała Nr 4/07, tekst jednolity zarządzenie nr 59/R/09 Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 30 listopada 2009 r.) wynika, że przyjęcie na [...] studenta innej uczelni może nastąpić za zgodą Dziekana Wydziału uczelni macierzystej, przy czym przyjęcie może nastąpić w przypadku, gdy stan różnic programowych pozwala na rozpoczęcie studiów na co najmniej drugim roku. Według § 30 ust. 2 Regulaminu zasady przyjęcia określa Rada Wydziału. W niniejszej sprawie Dziekan Wydziału Prawa i Administracji [...] wydając decyzję w sprawie wskazał, że przy jej podejmowaniu kierował się zasadami określonymi przez Radę Wydziału, nie wskazując o jaką konkretnie uchwałę chodzi. Jak wynika z treści udzielonej przez organ odwiedzi na skargę zasady te określone zostały uchwałą Rady Wydziału Prawa i Administracji z dnia 27 września 2004 r., czego potwierdzeniem jest dołączony do odpowiedzi na skargę wyciąg z protokołu posiedzenia Rady w ww. dniu. Powyższe potwierdził również na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. pełnomocnik organu, oświadczając ponadto, że Rada Wydziału Prawa i Administracji [...] nie podjęła uchwały w przedmiocie wykonania § 30 ust. 2 Regulaminu Studiów [...] z 2007 r. Wynika z powyższego, że uchwała na której oparły się w swoich rozstrzygnięciach organy uczelni została podjęta jeszcze w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym ( Dz.U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.) i przyjętego przez Senat [...] Statutu [...] z dnia 1 września 1991 r. ( z późn. zm. ) oraz na podstawie regulaminu studiów wprowadzonego uchwałą Senatu [...] z dnia 25 marca 2004 r. Wejście w życie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym ( 1 września 2005 r.) łączyło się z obowiązkiem nadania przez uprawnione organy uczelni do dnia 30 czerwca 2006 r. statutu odpowiadającego przepisom tej ustawy, co z kolei stwarzało konieczność uchwalenia nowych aktów wewnętrznych uczelni, w tym kształtujących prawa i obowiązki studentów, jak regulamin studiów i podejmowanych na jego podstawie uchwał. Wskazać należy, że zgodnie z § 39 ust. 1 Regulaminu Studiów [...] z 2007 r. jego wejście w życie w dniu 1 października 2007 r. spowodowało utratę mocy obowiązującej Regulaminu Studiów [...] z dnia 25 marca 2004 r. (uchwała Senatu [...] nr 12/04), a w konsekwencji tego również m.in. podjętych na jego podstawie aktów wewnętrznych uczelni. Sąd stwierdził przy tym, że brak jest w regulaminie postanowień o zachowaniu mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych do regulaminu. Stanowi on jedynie, że w sprawach niezakończonych podjęciem decyzji do dnia 1 października 2007 r. zastosowanie mają przepisy dotychczasowego regulaminu ( § 39 ust. 2 ). Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że rozpoznając wniosek skarżącego organy odwołały się do określonych przez Radę Wydziału zasad przeniesień studentów innych uczelni na Wydział Prawa i Administracji [...], które w dacie wydania obu decyzji nie obowiązywały. Jako że nie doszło do podjęcia przez Radę Wydziału uchwały w przedmiocie stosowania § 30 ust. 2 Regulaminu z 2007 r., organy winny były rozpoznać sprawę jedynie w oparciu o przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym i ww. Regulaminu. Odnosząc się jeszcze do powyższej kwestii, zauważyć należy, że w obu wydanych w sprawie decyzjach nie powołano się wprost na przedmiotowa uchwałę. Organ pierwszej instancji wskazał na określone w uchwale zasady, nie wskazał jednak o jaką konkretnie uchwałę chodzi. Z kolei organ drugiej instancji, pomimo zawartego w odwołaniu zarzutu braku wskazania w decyzji ww. aktu, nie ustosunkował się do niego i nawet nie odwołał się do treści uchwały, wskazując jedynie ogólnie na zgodność zaskarżonej decyzji z ustawą, Statutem [...] i Regulaminem Studiów. Brak takiej informacji ze strony organów uczelni spowodował, że do momentu otrzymania odpowiedzi na skargę skarżący nie wiedział, w jakim akcie określone zostały zasady w oparciu o które oceniono jego wniosek. Zauwazyć przy tym należy, że na ogólnie dostępnej stronie internetowej Wydziału Prawa i Administracji [...] w zakładce "Uchwały Rady Wydziału" ww. uchwała nie została umieszczona. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym uchwały rady podstawowej jednostki organizacyjnej w sprawach należących do jej kompetencji są wiążące dla kierownika, pracowników, doktorantów i studentów tej jednostki. Z uwagi na to w § 42 obowiązującego Statutu [...] wprowadzono zapis, że uchwały rady wydziału podawane są do publicznej wiadomości przez ich umieszczenie na stronie internetowej wydziału. Z powyższego wynika, że skoro skarżący nie wiedział o istnieniu ww. uchwały, jak również o jej treści, został tym samym pozbawiony możliwości dowodzenia i obrony swych interesów i wykazania, że zaistniały przesłanki przemawiające za pozytywnym rozpoznaniem jego wniosku. Odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że są one zasadne. Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a., o którym mowa w cytowanym art. 207 ustawy polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy oraz zapewnienia gwarancji procesowych wynikających z przepisów k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2460/11 zauważył przy tym, że: "ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym nie wprowadza autonomicznych zasad związanych z formułowaniem lub treścią decyzji podejmowanych w sprawach, o jakich mowa w art. 207 ust. 1 tejże ustawy."(dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W utrwalonym od lat orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, czyli umożliwia organowi wybór rodzaju rozstrzygnięcia, działanie organu musi polegać na wykazaniu w sposób szczegółowy i przekonujący, że w sprawie tej musiało zapaść takie a nie inne rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu prawem działania w ramach uznania administracyjnego, czy podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza te granice i nie jest rozstrzygnięciem dowolnym ( por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 października 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 572/09 LEX nr 523031). W tym miejscu przytoczyć należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10 zwrócił uwagę, że brak prawidłowego uzasadnienia decyzji wydanych w tego rodzaju sprawach daje podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 Kpa), a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji odwołuje się do nieznanych skarżącemu zasad oceny jego wniosku, nie wyjaśnia przy tym z jakich konkretnie przyczyn, nie zasługiwał on na uwzględnienie, tym samym decyzja ta nie odpowiada standardom przewidzianym dla decyzji wydawanych w tego rodzaju sprawach, czego nie zauważył organ odwoławczy utrzymując tę decyzję w mocy. Tym samym organ ten dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny na wynik sprawy. Mając na uwadze, że organowi odwoławczemu przysługują zarówno kompetencje kontrolne jak i merytoryczne, winien on sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto winien te sprawę rozpoznać merytorycznie, uwzględniając zgłoszone w odwołaniu zarzuty i zajmując w tej kwestii odpowiednie stanowisko w wydanej przez siebie decyzji. Powyższe wynika zwłaszcza z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu ww. zasada nie znajduje żadnego ograniczenie w przypadku postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie. Poza wskazanymi powyżej uchybieniami organu odwoławczego, również uzasadnienie wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Wskazano w nim przepisy na podstawie których decyzja została wydana ( bez powołania ww. uchwały Rady Wydziału), a nadto podano ogólnie, że decyzja jest zgodna z ustawą, Statutem [...] i Regulaminem Studiów. Z powyższego wynika, że Rektor Uniwersytetu [...] w ogóle nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, co uwzględniając powyższe stanowi, w ocenie Sądu, kolejne uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy wezmą pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne. Z uwagi na treść art. 207 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym organy winny kierować się zasadami prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów Państwa i udzielać stronom stosownych informacji. ( art. 7- 9 k.p.a.), a decyzje uzasadnić w sposób odpowiadający przepisom prawa (art. 107 § 1- 3 k.p.a.). W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji wyroku. Sąd pominął w wyroku, mając na uwadze dyspozycję art. 152 ww. aktu prawnego, orzeczenie w przedmiocie niemożności wykonania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie istnieją bowiem podstawy przemawiające za odniesieniem się do kwestii wykonalności ww. aktu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. wyżej ustawy.