III SA/Gd 739/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik (sprawozdawca), Protokolant: Sekretarz sądowy Mirosława Marszałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 4 listopada 2025 r. nr 26/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdyni z dnia 15 września 2025 r. nr 73. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 listopada 2025 r. nr 26/2025 Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 636, dalej: "ustawa o Policji"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdyni z dnia 15 września 2025 r. nr 75, którą odmówiono W. W. wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Z akta sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 28 listopada 2018 r. W. W. (dalej: "skarżący") wystąpił o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2013 r. Ekwiwalent został ustalony w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji jest niezgodny z Konstytucją RP. Komendant Miejski Policji w Gdyni (dalej: "organ I instancji", "Komendant Miejski Policji") decyzją z dnia 15 września 2025 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach obowiązujących przed tym dniem. Z tego względu organ I instancji wskazał, że w przypadku skarżącego, który został zwolniony ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2013 r., brak jest prawnej możliwości ustalenia ekwiwalentu na nowych zasadach – to jest w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku (dalej: "organ odwoławczy", "Komendant Wojewódzki Policji"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 4 listopada 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko Komendanta Miejskiego Policji. Wskazał, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organ ma obowiązek stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania i nie jest władny do ustalenia, którym funkcjonariuszom przysługuje naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Wyjaśnił, że regulacje zawarte w ustawie o szczególnych rozwiązaniach (...) usunęły lukę prawną, jaka istniała od dnia 6 listopada 2018 r., wprowadzając wskaźnik 1/21. Ograniczono jednak możliwość jego zastosowania, poprzez zastosowanie tych przepisów wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Uzasadniając skargę skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 obejmuje funkcjonariuszy Policji, zwolnionych ze służby przed datą wydania tego wyroku. Wskazane orzeczenie usunęło bowiem z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zarzut skargi dotyczy naruszenia przez organy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610; w treści uzasadnienia również jako: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"). Przepis ten stanowi: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." W rozpoznawanej sprawie skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2013 r. Wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy złożył w dniu 28 listopada 2018 r. Z tego powodu organy obu instancji uznały, że przepis zawarty w art. 115a o Policji w brzmieniu po nowelizacji, nie ma w sprawie zastosowania i odmówiły skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Sąd zwraca uwagę, że skarżący złożył wniosek w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Dokonując wykładni art. 115a ustawy o Policji i jego zastosowania w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny skutków prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. i ich wpływu na wykładnię, a następnie zastosowanie art. 115a ustawy o Policji. Podkreślenia przy tym wymaga, że w analogicznych sprawach zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jak i Naczelny Sąd Administracyjny dokonują prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji. Linia orzecznicza w tej materii jest ugruntowana, a mając na uwadze czas, jaki upłynął od momentu złożenia przez skarżącego wniosku do chwili jego rozpatrzenia przez organy, Sąd nie ma wątpliwości, że również znana jest organom Policji (zob. np. wyroki NSA z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 5129/21 oraz III OSK 5130/21, z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5297/21 i III OSK 5354/21, z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5308/21 i III OSK 5310/21, z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 200/23 oraz wydane w ostatnim czasie: z dnia 2 września 2025 r. sygn. akt III OSK 221/22, z dnia 15 października 2025 r. sygn. akt III OSK 948/22, z dnia 17 października 2025 r. sygn. akt III OSK 2569/22, z dnia 23 października 2025 r. sygn. akt III OSK 580/22 i III OSK 519/22, z dnia 10 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 1172/23 i III OSK 2487/22). Sądy administracyjne stoją na stanowisku , że zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach zwraca uwagę, że także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach (stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21) odwołuje się do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wynikających z przepisów ustawy, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a o Policji w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie naruszałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu – art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to w pełni podziela i przyjmuje jako własne. Podsumowując - wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującej jej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W konsekwencji powyższego, mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania skarżącemu ekwiwalentu organy uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad, jakie obowiązywały w chwili jej odejścia ze służby, ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą o szczególnych rozwiązaniach, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Prawidłowe w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21. Przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została bowiem uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą. Przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.