III SA/Gd 742/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 25 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opinii sanitarnej postanawia: odrzucić skargę. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 grudnia 2016 r. (nr [...]). Przedmiotową opinią organ - na wniosek "B" w S. - pozytywnie zaopiniował pomieszczenia znajdujące się w C. przy ul. [...], w których prowadzi się i nadal ma być prowadzona sprzedaż detaliczna leków gotowych i recepturowych oraz materiałów medycznych i innych środków dopuszczalnych do obrotu w aptekach. Zdaniem skarżącej opinia ta jest niezgodna z prawem i powinna zostać uchylona. Skarżąca podkreśliła przy tym, że w czasie wydania opinii była najemcą ww. lokalu. Od lutego 2017 r. najem lokalu został wypowiedziany skarżącej i toczy się spór sądowy w tym zakresie. Zarzuciła, że opinia została wydana bez przeprowadzenia kontroli i w stosunku do podmiotu, który nie miał władztwa nad lokalem. Nadto w opinii nie zostały uwzględnione zmiany powstałe po przebudowie lokalu. W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Organ wyraził pogląd, że skarżąca nie ma legitymacji czynnej (interesu prawnego) i w związku z tym nie może skarżyć powyższej opinii sanitarnej dotyczącej lokalu i wydanej w stosunku do innego przedsiębiorcy. W ocenie organu opinia ta nie ma formy decyzji ani postanowienia. Pismem z dnia 7 września 2017 r. skarżąca uzupełniła skargę i wniosła o przeprowadzenie dowodu z pisma [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 sierpnia 2017 r. na okoliczność wadliwego wydania zaskarżonej opinii. Do pisma załączono kopię pisma z dnia 4 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje W myśl nart. 50 § 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 445/09 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że regulacja wskazana w art. 50 p.p.s.a. nie zrywa łączności między definicją strony postępowania administracyjnego a definicją uprawnionego do wniesienia skargi. Wynika to z faktu, że o możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SO/Bk 13/12; publ.: dostępne j.w.). W administracyjnym postępowaniu interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest więc od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Stąd osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca ani nie występowała o sporządzenie zaskarżonej opinii, ani nie brała udziału w postępowaniu w tym zakresie, ani też nie była adresatem tej opinii sanitarnej. Nie można zgodzić się również z argumentacją, że z faktu użytkowania przedmiotowego lokalu (na podstawie umowy) i prowadzenia w nim apteki po stronie skarżącej występuje interes prawny w sprawie wydania przedmiotowej opinii. W opisanej w sprawie sytuacji - w związku ze sporem dotyczącym najemcy przedmiotowego lokalu - można mówić co najwyżej o interesie faktycznym, którym legitymuje się skarżąca. Zaskarżona opinia z pewnością nie nakłada na skarżącą, żadnych obowiązków, czy też nie przyznaje jej uprawnień. Jest to opinia sanitarna, której przedmiotem jest w istocie ocena spełniania przez wskazany lokal określonych wymagań sanitarnych ze względu na specyfikę działalności, dla której ma ten lokal być przeznaczony, tj. prowadzenie apteki. Zaznaczyć przy tym należy, że opinia ta została wydana na wniosek innego podmiotu, w procedurze związanej z wydaniem zezwolenia na prowadzenie apteki, stosownie do wymogów wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2142 ze zm.). W art. 100 ust. 2 pkt 4 tejże ustawy, na podmiot występujący o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nałożony został obowiązek dołączenia do wniosku o zezwolenie na prowadzenie apteki także opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami. Opinia ta wydawana jest przez organy inspekcji sanitarnej w ramach sprawowanego przez ten organ, stosownie do art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm.) - zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W okolicznościach sprawy brak jest zatem przepisu prawa materialnego czy procesowego, z którego można byłoby wywieść uprawnienie skarżącej do skutecznego złożenia skargi na ww. opinię, skoro opinia ta została wydana na wniosek innego podmiotu aniżeli skarżąca, aplikującego o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki w przedmiotowym lokalu. Zaznaczyć przy tym należy, że do wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki konieczne jest również dołączenie tytułu prawnego do pomieszczeń apteki ogólnodostępnej (art. 100 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne). Fakt, że skarżąca prowadziła w dniu wydania zaskarżonej opinii aptekę we wskazanym lokalu, wskazuje co najwyżej na jej interes faktyczny a nie prawny w niniejszej sprawie. Sytuacji tej nie zmienia także fakt, że opinia została sporządzona wadliwie, na co wskazał w piśmie z dnia 4 sierpnia 2017 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Pismo to zostało wydane w trybie skargowym uregulowanym w art. 227-240 k.p.a., natomiast krąg podmiotów mogących składać skargi w tym trybie jest znacznie szerszy, aniżeli w przypadku skarg wnoszonych do sądu administracyjnego, gdyż nie obowiązuje w tym wypadku zasada wykazania własnego interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze wyjaśnić należy, że skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, przy czym przyjmuje się, że brak po stronie wnoszącego skargę interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. oznacza "inną przyczynę" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 965/12, LEX nr 1413466). Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.