II GSK 965/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G." Spółka z o.o. w N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 113/12 w sprawie ze skargi "G." Spółka z o.o. w N. na upoważnienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie upoważnienia do przeprowadzenia badań automatów lub urządzeń do gier i sporządzania opinii technicznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 113/12, odrzucił skargę G. Sp. z o.o. w N. na upoważnienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie upoważnienia do przeprowadzenia badań automatów lub urządzeń do gier i sporządzenia opinii technicznych. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: G. Sp. z o.o.(dalej: skarżąca, spółka) złożyła w dniu 2 stycznia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na upoważnienie Ministra Finansów dla Izby Celnej w P. do przeprowadzenia badań automatów lub urządzeń do gier i sporządzania opinii technicznych, zgodnie z § 8-9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.; dalej: rozporządzenie MF). Postanowieniem z dnia 6 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Spółki na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, że zaskarżone upoważnienie nie stanowi decyzji administracyjnej rozstrzygającej indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, ani żadnej czynności bądź aktu wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Upoważnienie do prowadzenia badań przez jednostkę badającą stanowi w istocie rodzaj przekazania części władztwa administracyjnego przez Ministra Finansów w zakresie procedury dopuszczającej automaty i urządzenia do gier do eksploatacji i przewidzianego prawem użytkowania. Dalej Sąd wskazał, że zarówno samo udzielenie upoważnienia, jak i wybór jednostki badającej, wynikają z samodzielnych uprawnień Ministra Finansów i mieszczą się w zakresie wykonywanych przez ten organ zadań i jego bieżącej działalności. Jest ono w istocie rzeczy aktem wewnętrznym przekazującym część swoich uprawnień na rzecz innego podmiotu, nie tworzy natomiast na rzecz innych podmiotów (w tym skarżącej) żadnych praw i obowiązków, bowiem adresatem tego upoważnienia jest jednostka badająca, która uzyskała w ten sposób umocowanie organu państwowego do prowadzenia odpowiednich badań. Spółka G. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. celem dalszego prowadzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. rażące naruszenie procedury, mające podstawowy wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, to jest bezzasadne zastosowanie art. 58 § 1 i 6 p.p.s.a., w sytuacji gdy sprawa ujęta w skardze mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, a brak jest również podstaw do przyjęcia, iż wniesienie skargi miałoby być niedopuszczalne z jakichkolwiek innych przyczyn; 2. rażące naruszenie procedury, mające zasadniczy wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, to jest art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez bezzasadne uznanie, iż zaskarżona czynność Ministra Finansów nie mieści się w katalogu innych czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków płynących z przepisów prawa; 3. nadto także naruszenie procedury mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanego w zw. z art. 166 p.p.s.a., a to poprzez niewyjaśnienie, w treści uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia, jego podstawy prawnej, szczególnie w sytuacji powołania dwóch różnych przepisów, tj. art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uzasadniających, w ocenie Sądu pierwszej instancji, odrzucenie skargi. Czyni to wywód prawny Sądu pierwszej instancji dalece niejasnym i niezrozumiałym. Pismem z dnia 7 maja 2012 r. Minister Finansów złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli instancyjnej wywołanej skargą kasacyjną objęte jest postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi na upoważnienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, sady administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazane upoważnienie Ministra Finansów nie stanowi decyzji administracyjnej rozstrzygającej indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, nie stanowi także żadnej czynności bądź aktu wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli jest czynność (sprawa) z zakresu administracji publicznej. Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy wywieść, że sądowej kontroli podlegają takie akty lub czynności, które mają charakter władczy, są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 28-29). Akty lub czynności regulowane tym przepisem muszą mieć ponadto charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 177/10). Z upoważnienia Ministra Finansów z [...] kwietnia 2011 r. nie wynikają żadne prawa lub obowiązki dotyczące skarżącego, tj. spółki G. Zostało ono wydane dla Izby Celnej w P., tj. dla jednostki organizacyjnej Służby Celnej podporządkowanej Ministrowi Finansów. W związku z powyższym sporne upoważnienie nie wchodzi w zakres aktów lub czynności uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania przedmiotowej skargi. Przepis art. 58 § 1 p.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt 1 tej normy przyjęto, że odrzucenie następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo gdy została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Ponadto, Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obie wymienione wyżej przesłanki odrzucenia zaistniały w rozpoznawanej sprawie, stąd też należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. trafnie zastosował w tej sprawie konstrukcję odrzucenia wniesionej skargi, choć nie przedstawił w pełni niezbędnej argumentacji na jej poparcie. Niemniej jednak zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Za "inną przyczynę" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy uznać brak po stronie wnoszącego skargę interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., co czyniło ten podmiot nieuprawnionym do wniesienia skargi. Stosownie do przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a legitymacja do wniesienia skargi przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, a także prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz niektórym organizacjom społecznym. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, jednostka ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli między jej sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego, artykułowaną w piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 144). W rozpoznawanej sprawie nie istnieje żadna norma materialnego prawa administracyjnego, na podstawie której skarżący może wywieść prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.