III SA/Gd 751/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r., sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 lipca 2013 r. (sygn. akt [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 28 marca 2013 r. (nr [...]), którą organ zmienił swoją decyzję z dnia 9 października 2012 r. (nr [...]) o przyznaniu K. J. zasiłku stałego. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 9 października 2012 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta przyznał K. J. (dalej: "strona", "skarżąca") zasiłek stały w wysokości 529 zł miesięcznie od dnia 1.10.2012 r. do dnia 31.03.2013 r. Została ona zmieniona decyzją tego organu z dnia 19 lutego 2013 r. (nr [...]), w związku ze zmianą sytuacji dochodowej strony. Następnie decyzją z dnia 28 marca 2013 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: "k.p.a.", art. 8 ust. 1 ust. 3, ust. 11, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 106 ust. 1, ust. 5, art. 109, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182), art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 73 pkt 9, art. 79, art. 81 ust. 8 pkt 7, art. 86 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), zmienił ww. decyzję z dnia 9 października 2012 r., zmienioną decyzją z dnia 19 lutego 2013 r., w ten sposób, że: 1/ przyznał zasiłek stały w wysokości 529 zł w okresie od 1.10.2012 r. do 31.10.2012 r.; w wysokości po 42 zł miesięcznie w okresie od dnia 1.11.2012 r. do 31.01.2013 r. oraz w kwocie 42 zł w okresie od 1.03.2013 r. do 31.03.2013 r.; 2/ przyznał opłacenie składek na ubezpieczenie zdrowotne w okresie od 1.10.2012 r. do 31.01.2013 r. oraz w okresie od 1.03.2013 r. do dnia 31.03.2013 r. W pozostałym zakresie decyzja pierwotna pozostała bez zmian. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona w miesiącu październiku 2012 r. uzyskała jednorazowy dochód w wysokości 6.000 zł, tytułem spłaty zadłużenia w opłatach mieszkaniowych płatny na konto spółdzielni mieszkaniowej. W związku z tym, stosownie do art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej uzyskany w ten sposób dochód należało podzielić na 12 części i doliczyć do każdego miesiąca 500 zł poczynając od października 2012 r. Ponadto organ stwierdził, że strona w styczniu 2013 r. otrzymała kwotę 420 zł z tytułu najmu pokoju, uzyskując łączny dochód w wysokości 920 zł. Zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej przysługuje w kwocie różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Mając na uwadze wskazane okoliczności zasiłek stały ustalono w podanej wysokości. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji twierdząc, że w październiku 2012 r. nie uzyskała dochodu, ponieważ doszło po prostu do zamiany (na kwotę 5.000 zł) jej wierzyciela ze spółdzielni, która wobec zaległości czynszowych kierowała już wyrok do egzekucji komorniczej, na osobę fizyczną, od której strona pożyczyła pieniądze na spłatę zadłużenia czynszowego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 lipca 2013 r. (sygn. akt [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 8 ust. 1, ust. 3, ust. 11, ust. 12, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 106 ust. 3, ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o zmianie decyzji z dnia 9 października 2012 r., zmienionej decyzją z dnia 19 lutego 2013 r., w zakresie wysokości przyznanego zasiłku stałego, przyznając stronie zasiłek stały w okresie od 1.11.2012 r. do 31.01.2013 r. w wysokości 42 zł miesięcznie; w okresie od 1.02.2013 r. do 28.02.2013 r. odmówiło przyznania tego zasiłku; w okresie od 1.03.2013 r. do 31.03.2013 r. przyznało zasiłek stały w wysokości 42 zł. Organ odwoławczy zacytował art. 8 ust. 1, ust. 3, art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są zamknięte na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, że kwota pożyczki nie polega zaliczeniu do dochodu bądź, że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu. Takie stanowisko znajduje również wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 700/06, Lex nr 320923, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2412/11, Lex nr 1125411 oraz z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 75/11, Lex nr 996930). Organ wskazał, że strona sama oświadczyła, iż pożyczyła w październiku 2012 r. kwotę 6.000 zł, a wiec kwota ta stanowi jej dochód w rozumieniu art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Okoliczność przeznaczenia kwoty 5.000 zł na spłatę zadłużenia wobec spółdzielni mieszkaniowej nie pozwala uznać, że kwota ta nie jest dochodem. W myśl art. 8 ust 11 ustawy o pomocy społecznej w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Ponadto w myśl art. 8 ust. 12 ww. ustawy w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. W sytuacji zatem uzyskania w październiku 2012 r. dochodu w formie pożyczki (6.000 zł), jak również uzyskania w styczniu 2013 r. dochodu z wynajmu pokoju w wysokości 420 zł, zaistniała podstawa prawna do zmiany pierwotnej decyzji przyznającej zasiłek stały w zakresie jego wysokości. W myśl art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Skoro w okresie od 1.10.2012 r. do 31.10.2012 r. strona nie uzyskiwała dochodu zasiłek stały należało przyznać w maksymalnej kwocie 529 zł miesięcznie; w okresie od 1.11.2012 r. do 31.01.2013 r. w wysokości 42 zł miesięcznie (tj. 542 zł – 500 zł = 42 zł); w okresie od 1.02.2013 r. do 28.02.2013 r. odmówić przyznania zasiłku stałego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego (542 zł – 920 zł daje kwotę ujemną); w okresie od 1.03.2013 r. do 31.03.2013 r. w wysokości 42 zł miesięcznie (542 zł – 500 zł = 42 zł) wraz ze składkami na ubezpieczenie zdrowotne w okresach przyznanego zasiłku stałego. Z uwagi na fakt, że organ pierwszej instancji nie dokonał rozstrzygnięcia w zakresie lutego 2013 r., oraz objął rozstrzygnięciem październik 2012 r., a więc miesiąc, w którym nie nastąpiła zmiana wysokości dochodu organ odwoławczy zmienił decyzję organu pierwszej instancji. K. J. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej zmiany. Skarżąca zarzuciła, że narusza ona zasady współżycia społecznego i jest niezgodna ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu stwierdziła, że w przypadku kwoty 6.000 zł "doszło tu po prostu do zamiany na taką samą kwotę mojego wierzyciela ze SM [...] w K. na mniej zagrażającego mojemu bytowaniu i utraty przeze mnie dachu nad głową innego wierzyciela – osobę fizyczną". Jej dochód z tytułu wskazanej operacji w października 2012 r. wyniósł 0 zł, a sytuacja bytowa nie uległa zmianie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W myśl natomiast art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały – w przypadku osoby samotnie gospodarującej (jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) - ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie. Stosownie natomiast do art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia (...). Przytoczony przepis w stosunku do unormowania zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowi szczególną regulację, obligującą organ administracji publicznej do dokonania zmiany lub uchylenia decyzji w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności w nim wymienionych, nawet bez zgody strony. W rozpoznawanej sprawie przyczyną wszczęcia postępowania weryfikacyjnego w trybie art. 106 ust. 5 ustawy była zmiana sytuacji dochodowej skarżącej. Wysokość dochodu warunkująca prawo do świadczenia z opieki społecznej oraz zasady ustalania wysokości dochodu w sprawach z zakresu pomocy społecznej zostały uregulowane w art. 8 ustawy. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Ustawodawca zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Mianowicie za "dochód" – zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy - uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego dochodu ustawodawca nie wlicza się jednak: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (art. 8 ust. 4 ustawy). Należy zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "enumerację negatywną określoną w art. 8 ust. 4 należy uznać za zamkniętą. Tym samym wszelkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód" (I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 70). Podsumowując należy stwierdzić, ze ustawodawca wskazał zamknięty katalog świadczeń, których nie wlicza się do wysokości dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń z opieki społecznej. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca w miesiącu październiku otrzymała kwotę jednorazowego dochodu w wysokości 6.000 zł, którą (w kwocie 5.000 zł) przeznaczyła na spłatę zaległości czynszowych wobec SM [...] w K. Ponadto, w styczniu 2013 r. skarżąca uzyskała jednorazowo dochód z tytułu wynajmu pokoju w wysokości 420 zł. Uzyskanie przez skarżącą ww. "jednorazowych dochodów" niewątpliwie prowadziło do zmiany sytuacji dochodowej skarżącej w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej i musiało skutkować wszczęciem postępowania weryfikacyjnego dotyczącego zmiany decyzji Burmistrza Miasta z dnia 9 października 2012 r. (nr [...]) przyznającej K. J. w okresie od dnia 1.10.2012 r. do dnia 31.03.2013 r. zasiłek stały w wysokości 529 zł miesięcznie. W toku tego postępowania ustalono miesięczną kwotę dochodu skarżącej oceniając w ten sposób jej prawo do otrzymywania świadczenia (zasiłku stałego), jak też jego rozmiar (wysokość). Zgodnie z art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Z tego też powodu otrzymana jednorazowo kwotę 6.000 zł należało podzielić na 12 części, przypisując skarżącej w każdym miesiącu dochód w wysokości 500 zł (6.000 zł : 12 = 500 zł). Ponieważ – jak to zostało powyżej wyjaśnione – wysokość zasiłku stałego ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej jako różnicę między kryterium dochodowym takiej osoby (czyli kwotą 542 zł) a dochodem tej osoby, przeto uwzględniając uzyskany przez skarżącą dochód organ odwoławczy prawidłowo zreformował pierwoszoinstancyjne rozstrzygnięcie i orzekł o zmianie decyzji Burmistrza Miasta z dnia 9 października 2012 r. (nr [...]) przyznając skarżącej: w okresie od 1.11.2012 r. do 31.01.2013 r. prawo do zasiłku stałego w wysokości 42 zł; w okresie od 1.02.2013 r. do 28.02.2013 r. odmawiając tego prawa (z uwagi na uzyskanie dochodu przekraczającego kryterium dochodowe skarżącej); w okresie od 1.03.2013 r. do 31.03.2013 r. przyznając prawo do zasiłku stałego w wysokości 42 zł. W odniesieniu do treści skargi Sąd pragnie raz jeszcze podkreślić, że ustawodawca w art. 8 ust. 4 ustawy określił zamknięty katalog świadczeń, których nie wlicza się do dochodu osoby wnioskującej o pomoc z opieki społecznej. Dodatkowo też – w przypadku zasiłku stałego – ustawodawca wyłączył także zasiłek okresowy (art. 37 ust. 6 ustawy). W ww. przepisach nie wymienia się jednak "jednorazowego dochodu - pożyczki, mającej na celu spłatę zaległości czynszowych". Należy zatem przyjąć, że wolą ustawodawcy jest, by przychód z tego tytułu uznać za dochód, od którego uzależnione jest zarówno istnienie prawa do zasiłku stałego, jak i rozmiar tego prawa. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2412/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 75/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl). W omawianej kwestii dobitnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 700/06, ), który wskazał, że "pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego - w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Z tej przyczyny nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, albowiem pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Dlatego też nawet kwoty pożyczek, kredytów, wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej przychód podlegający wliczeniu do dochodu". Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.