III SA/Gd 756/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Rektora Akademii [...] w S. z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej stypendium socjalne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dziekana Wydziału [...] Akademii [...] w S. z dnia 8 czerwca 2018 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne. Rektor Akademii decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału Matematyczno-Przyrodniczego Akademii z dnia 8 czerwca 2018 r., nr [...], którą uchylił w całości decyzję własną nr [...] z dnia 10 listopada 2017 r., przyznającą J. M. stypendium socjalne w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. oraz odmówił przyznania jej stypendium socjalnego na rok akademicki 2017/18. Organ pierwszej instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 163 k.p.a. w związku z art. 179 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, § 10 i 11 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Akademii, art. 104, art. 107 k.p.a., natomiast organ odwoławczy - art. 173 ust. 1 pkt 1, art. 175 ust. 3, art. 179 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, § 10 i 11 w/w Regulaminu w zw. z art. 104, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że na wniosek J. M. o przyznanie stypendium socjalnego, w oparciu o przedłożone wraz z wnioskiem dokumenty, potwierdzające sytuację dochodową rodziny, Dziekan Wydziału Matematyczno-Przyrodniczego Akademii, decyzją nr [...] z dnia 10 listopada 2017 r., przyznał jej stypendium socjalne w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. W wyniku przeprowadzonej przez organ I instancji wewnętrznej kontroli, zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznanego stypendium socjalnego. Po wznowieniu postępowania administracyjnego i ponownym przeanalizowaniu dokumentów złożonych przez J. M. okazało, że miesięczny dochód na rodzinę został nieprawidłowo wyliczony. Przy wyliczaniu dochodu pominięto uzyskany przez nią dochód za miesiąc październik 2017 r. Po ponownym przeliczeniu miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie dochód wyniósł 1.446,33 zł netto i przekroczył maksymalny dochód, tj. kwotę 1.045 zł netto, uprawniający do otrzymania stypendium, stosownie do § 1 pkt 1 Zarządzenia nr [...] Rektora Akademii z dnia 28 sierpnia 2017 r. Wskazano, że faktycznie organ I instancji nie wliczył do kryterium dochodowego kwoty wynagrodzenia za pracę w Kancelarii Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym, gdyż odwołująca dokumentację o przyznanie stypendium socjalne złożyła w dniu 10 października 2017 r., a dokument o uzyskanym wynagrodzeniu za m-c październik 2017 r. doniosła w dniu 31 października 2017 r. Organ odwoławczy podniósł, że zarzut z przepisu art. 8 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne na każdym etapie w sposób wyczerpujący poprzez swoich pracowników wyjaśnia i tłumaczy osobom zainteresowanym, w tym odwołującej jakimi kryteriami, wynikającymi z przepisów prawa organ kieruje się przy wydawaniu decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła J. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania:. art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony, które miało wpływ na ustalenie czy stypendium socjalne należy się skarżącej czy nie w czasie, gdy złożyła wniosek o przyznanie tego stypendium; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania oraz wydanie decyzji w czasie, gdy otrzymanie stypendium socjalnego było warunkiem koniecznym do podjęcia studiów przez skarżącą na Akademii; W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że stypendium otrzymała w drodze decyzji administracyjnej na podstawie złożonego przez nią wniosku. Do wniosku o przyznanie stypendium załączyła niezbędne dokumenty uzasadniające przyznanie jej pomocy uczelni. Wniosek motywowała faktem ciężkiej sytuacji materialnej, w efekcie czego, bez pomocy, nie byłaby w stanie kontynuować nauki na wybranym przez siebie kierunku studiów. Ponadto poinformowała, iż mieszka z bezrobotną mamą, a ojciec zmarł wiele lat temu. Wskazała również, że nie jest winna w najmniejszym stopniu zaistniałej pomyłki osoby, która obliczała podstawę przyznania stypendium socjalnego. Ponadto wyjaśniła, że pieniądze te zostały już przez nią skonsumowane na bieżące potrzeby tj. wyżywienie, opłaty eksploatacyjne, środki higieniczne, materiały edukacyjne. Podniosła, iż niezgodne z zasadami współżycia społecznego jest żądanie zwrotu w całości przyznanego jej stypendium socjalnego dopiero po prawie roku od jego przyznania, gdy tak jak wcześniej wskazała pieniądze te zostały wydane w całości na bieżące wydatki. W odpowiedzi na skargę Rektor Akademii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie należało dokonać oceny zgodności z prawem decyzji organów obu instancji, które dotyczyły uchylenia decyzji Dziekana Wydziału Matematyczno-Przyrodniczego Akademii z dnia 10 listopada 2017 r. wydanej w przedmiocie stypendium socjalnego. Ta ostatnia decyzja, na skutek niewniesienia od niej odwołania, stała się decyzją ostateczną (okoliczność poza sporem). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tak więc ustawodawca uznał, że wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego może nastąpić tylko w sytuacjach wyraźnie określonych. W niniejszej sprawie uchylona została decyzja ostateczna przyznająca J. M. (dalej jako - "skarżąca") stypendium socjalne w kwocie 500 zł. W tej sytuacji organy powinny wskazać, jakie przepisy prawa je do takiego działania uprawniały. Organ pierwszej instancji - Dziekan Wydziału Matematyczno-Przyrodniczego Akademii, uchylając decyzją z dnia 8 czerwca 2018 r. decyzję własną z dnia 10 listopada 2017 r., powołał się na art. 163 k.p.a. w związku z art. 179 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, § 10 i 11 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Akademii oraz art. 104, art. 107 k.p.a. Z kolei organ odwoławczy powołał się na art. 173 ust. 1 pkt 1, art. 175 ust. 3 i art. 179 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, § 10 i 11 w/w Regulaminu w związku z art. 104, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazany art. 163 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy uchylenia czy zmiany decyzji ostatecznej, a jedynie przewiduje, że sytuacja taka jest możliwa - poza przypadkami określonymi w rozdziale 13 kodeksu postępowania administracyjnego - gdy przepisy szczególne to przewidują. Konieczne jest wobec tego, by istniał przepis szczególny, zawarty w innych ustawach lub aktach wydanych na podstawie ustaw i w celu ich wykonania, pozwalający na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej - i przepis taki organy powinny wskazać. Rozważenia wymagało w tej sytuacji, czy charakter taki mają przepisy wskazane przez organy w wydanych decyzjach. Przywołane przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jednolity: Dz.U z 2017 r., poz.2183 ze zm.) - art. 173 ust. 1 pkt 1, art.175 ust. 3, art. 179, obowiązujące w dacie orzekania przez organy mają treść następującą: Art. 173 ust. 1 pkt 1: Student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie stypendium socjalnego. Art. 175 ust. 3: Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej w sprawie stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi studentowi przysługuje odwołanie do rektora, składane w terminie czternastu dni od dnia otrzymania decyzji. W przypadku decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 179. 1. Stypendium socjalne ma prawo otrzymywać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej. 2. Rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego ustala wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne. 3. Wysokość dochodu, o której mowa w ust. 2, nie może być niższa niż 1,30 kwoty, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 i 1985), oraz wyższa niż 1,30 sumy kwot określonych w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. 4. Przy ustalaniu wysokości dochodu uprawniającego studenta do ubiegania się o stypendium socjalne uwzględnia się dochody osiągane przez: 1) studenta; 2) małżonka studenta, a także będące na utrzymaniu studenta lub jego małżonka dzieci niepełnoletnie, dzieci pobierające naukę do 26. roku życia, a jeżeli 26. rok życia przypada w ostatnim roku studiów, do ich ukończenia, oraz dzieci niepełnosprawne bez względu na wiek; 3) rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych studenta i będące na ich utrzymaniu dzieci niepełnoletnie, dzieci pobierające naukę do 26. roku życia, a jeżeli 26. rok życia przypada w ostatnim roku studiów, do ich ukończenia, oraz dzieci niepełnosprawne bez względu na wiek. 5. Miesięczną wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającego do ubiegania się o stypendium socjalne ustala się na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem ust. 4, z zastrzeżeniem, że do dochodu nie wlicza się: 1) (uchylony); 2) świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, otrzymywanych na podstawie przepisów ustawy; 3) stypendiów przyznawanych uczniom, studentom i doktorantom w ramach: a) funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, b) niepodlegających zwrotowi środków pochodzących z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), c) umów międzynarodowych lub programów wykonawczych, sporządzanych do tych umów albo międzynarodowych programów stypendialnych; 4) świadczeń pomocy materialnej dla uczniów otrzymywanych na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty; 5) świadczeń, o których mowa w art. 173a i art. 199a; 6) stypendiów o charakterze socjalnym przyznawanych przez inne podmioty, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 40b ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2032, z późn. zm.). 6. Student może ubiegać się o stypendium socjalne bez wykazywania dochodów osiąganych przez osoby, o których mowa w ust. 4 pkt 3: 1) w przypadku gdy nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żadnym z rodziców i potwierdził ten fakt w złożonym oświadczeniu oraz spełnia jedną z następujących przesłanek: a) ukończył 26. rok życia, b) pozostaje w związku małżeńskim, c) ma na utrzymaniu dzieci, o których mowa w ust. 4 pkt 2, d) osiągnął pełnoletność, przebywając w pieczy zastępczej, lub 2) jeżeli spełnia łącznie następujące warunki: a) posiadał stałe źródło dochodów w ostatnim roku podatkowym, b) posiada stałe źródło dochodów w roku bieżącym, c) jego miesięczny dochód w okresach, o których mowa w lit. a i b, jest wyższy lub równy 1,15 sumy kwoty określonej w art. 5 ust. 1 i kwoty określonej w art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, d) nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żadnym z rodziców i potwierdził ten fakt w złożonym oświadczeniu. 7. W przypadku gdy do ustalania wysokości dochodu uprawniającego studenta do ubiegania się o stypendium socjalne przyjmuje się dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego, dochód ten ustala się na podstawie powierzchni użytków rolnych w hektarach przeliczeniowych i wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, ogłaszanego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1892). W przypadku uzyskiwania dochodów z gospodarstwa rolnego oraz dochodów pozarolniczych dochody te sumuje się. 8. W uzasadnionych przypadkach rektor, kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej albo komisja stypendialna lub odwoławcza komisja stypendialna, o których mowa w art. 175 ust. 4 i art. 176 ust. 3, mogą zażądać doręczenia zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej o sytuacji dochodowej i majątkowej studenta i rodziny studenta i uwzględnić tę sytuację przy ocenie spełnienia przez studenta kryterium, o którym mowa w ust. 1. 9. W przypadku niedostarczenia przez studenta zaświadczenia, o którym mowa w ust. 8, rektor, kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej albo komisja stypendialna lub odwoławcza komisja stypendialna, o których mowa w art. 175 ust. 4 i art. 176 ust. 3, może wezwać studenta do przedstawienia wyjaśnień. Niezłożenie wyjaśnień w wyznaczonym terminie skutkuje odmową przyznania stypendium socjalnego. Z treści przywołanych przepisów wynika, że żaden z nich nie dotyczy możliwości uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej studentowi stypendium socjalne - są one bowiem przepisami normującymi zasady przyznawania tego świadczenia. Przywołany przez organy Regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Akademii wprowadzony został Zarządzeniem nr [...] Rektora Akademii z dnia 28 sierpnia 2017 r. i dostępny jest na stronach internetowych uczelni. Przepis § 10 w/w Regulaminu określa, kto ma prawo otrzymywać stypendium socjalne oraz że stypendium to przyznawane jest na wniosek. Z kolei § 11 dotyczy ustalania wysokości dochodu uprawniającego do ubiegania się o stypendium. Również w tym przypadku są to przepisy normujące jedynie zasady przyznawania stypendium socjalnego. Przepis art. 104 k.p.a. dotyczy formy załatwiania spraw, art. 107 k.p.a. - elementów składowych decyzji, a art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - rodzaju decyzji organu odwoławczego. Mając na uwadze treść powyższych przepisów stwierdzić trzeba, że żaden z przywołanych przez organy obu instancji przepisów nie jest przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 163 k.p.a., pozwalającym na uchylenie lub zmianę decyzji o przyznaniu stypendium socjalnego. Co więcej - Sąd nie dopatrzył się w ustawie - Prawo o szkolnictwie wyższym żadnego przepisu, który pozwalałby na uchylenie lub zmianę decyzji przyznającej takie stypendium. Takich postanowień brak jest też w przywołanym Regulaminie, jak też brak jest przepisów pozwalających na zawarcie w treści tego aktu unormowań dotyczących uchylenia decyzji ostatecznych. Nadmienić ponadto należy, że w aktach administracyjnych znajduje się postanowienie z dnia 22 maja 2018 r., w którym organ pierwszej instancji, wstrzymując wykonanie decyzji przyznającej stypendium i wszczynając postępowanie w sprawie przyznanego stypendium socjalnego, powołuje się na art. 152 § 1 k.p.a., odnoszący się do wznowienia postępowania. Zauważyć wobec tego trzeba, że postępowanie, w którym wydano kwestionowane decyzje nie było postępowaniem wznowieniowym. Niemożliwe byłoby też dopatrzenie się w okolicznościach niniejszej sprawy - błędzie organu pierwszej instancji, który na podstawie dokumentów dostarczonych przez skarżącą sam dokonywał obliczeń wysokości dochodu jej rodziny - podstawy wznowieniowej, umożliwiającej organowi - w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylenie decyzji ostatecznej przyznającej przedmiotowe stypendium i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie tylko nie powołały się na jakikolwiek przepis, pozwalający na uchylenie decyzji ostatecznej, ale także, że takiego przepisu w niniejszej sytuacji faktycznej brak. Nie było wobec tego nie tylko podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej skarżącej przedmiotowe świadczenie, ale też nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia tej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. W tym stanie rzeczy zbędne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.