III SA/Gd 756/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2021 r. sprzeciwu D. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 2 kwietnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 17 ust.1, 1a, 1b i ust.5 oraz art. 20 ust.3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) – dalej jako "ustawa", Burmistrz Miasta odmówił przyznania D. K.świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Zdaniem organu pierwszej instancji mąż skarżącej, będący - jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 7 kwietnia 2014 r. - osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym , którego niepełnosprawność istnieje od 2009 r., wymaga całodobowej opieki i pomocy innej osoby we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Opiekę tę sprawuje skarżąca, a jej rezygnacja z zatrudnienia była konieczna, ponieważ mąż, poruszający się na wózku inwalidzkim, wymaga całodobowej opieki. Zachodzi wobec tego związek przyczynowo- skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością zapewnienia mężowi opieki. Mąż skarżącej jest osobą niepełnosprawną od 30 roku życia. Wnioskodawczyni nie spełnia zatem warunku określonego w art. 17 ust.1 b ustawy, bowiem niepełnosprawność jej męża nie powstała przed ukończeniem przez niego 18 roku życia ani w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej , jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a ustawy, tj. osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tych względów przedmiotowe świadczenie nie może być przyznane. W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. podniosła, że organ pierwszej instancji powołał się na fakt, że niepełnosprawność jej męża powstała w 30 roku życia, gdy tymczasem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnoprawną po ukończeniu wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Przepis ten zatem nie powinien mieć zastosowania. Decyzją z dnia 16 lipca 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ocenił jako wadliwe stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące wystąpienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wskazując, że małżonek osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki, jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka wieku, w jakim osoba wymagająca opieki stała się niepełnosprawna, nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wyjaśniło Kolegium, ustalenie przez organ pierwszej instancji wyłącznie negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zwalniało organu z obowiązku wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Z uwagi zaś na przesłankę przewidzianą w art. 17 ust. 1 ustawy niezbędne jest poczynienie wyczerpujących ustaleń, czy sprawowana przez skarżącą opieka nad mężem w sposób oczywisty stanowi przeszkodę w wykonywaniu pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi bowiem być bezpośredni. Z akt sprawy wynika jedynie, że wnioskodawczyni zaprzestała pracy zawodowej w 2014 r. i że opiekę nad mężem sprawuje, brak jest natomiast szczegółowych ustaleń co do zakresu i charakteru czasowego opieki oraz tego, na czym dokładnie sprawowana opieka polega. Organ pierwszej instancji bardzo ogólnie odniósł się do przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie przeprowadził oceny, z której wynikałoby jasno, że w świetle czynności, jakie skarżąca wykonuje w ramach sprawowanej opieki nad mężem nie jest ona w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium wyjaśniło również, że hipoteza normy przewidzianej art. 17 ust. 1 ustawy obejmuje również konieczność poszukiwania związku pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej czy rezygnacji z podejmowania zatrudnienia, a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. W aktach sprawy brak jest dokładnych informacji na temat dotychczasowego przebiegu kariery zawodowej wnioskodawczyni, w szczególności z akt nie wynika, z jakich przyczyn w dniu 31 października 2014 r. ustało jej ostatnie zatrudnienie i czy wcześniej była ona aktywna zawodowo. Należy ustalić nadto, czy wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia jedynie z uwagi na fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, czy też z uwagi na inne okoliczności, np. brak propozycji pracy. Organ powinien odebrać od strony wyjaśnienia co do pracy, jaką gotowa byłaby podjąć, gdyby nie konieczność sprawowania osobistej opieki nad mężem. Uzyskanie powyższych wyjaśnień jest niezbędne do ustalenia, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad mężem. Nie zawsze bowiem ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, winien też poczynić szczegółowe ustalenia dotyczące wymagań osoby niepełnosprawnej, czyli możliwości samodzielnego pozostawania w domu mimo wskazanych ograniczeń. Organ winien dokładnie wskazać, jakie czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze związane ze stanem zdrowia męża wnioskodawczyni podejmuje w ciągu dnia oraz jaka jest częstotliwość tych czynności. Okoliczności te zostały pominięte przez organ pierwszej instancji i w tym zakresie postępowanie wymaga uzupełnienia. Jak wskazał organ odwoławczy, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, a w niniejszej sprawie również rodzinny wywiad środowiskowy. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku od powyższej decyzji D. K. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wnosząca sprzeciw podniosła, że dwie niezależne komisje lekarskie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdziły niezdolność do samodzielnej egzystencji męża skarżącej. W ocenie skarżącej na skutek wydania zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ pierwszej instancji będzie zmierzał do próby uzasadnienia decyzji, odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Podstawą wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego , od której skarżąca wniosła sprzeciw, był art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. , skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej także "sprzeciwem od decyzji". Sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji (art. 64c § 1 i 64c § 2 p.p.s.a.). Wniesiony przez skarżącą sprzeciw spełnia wymogi formalne określone w art. 64a – 64c p.p.s.a. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie , nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając w ramach granic sprawy (art. 134 p.p.s.a.) zasadność wydania decyzji kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd stwierdził, że organ ten oparł wydaną przez siebie decyzję na treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który może być zastosowany jedynie w przypadku naruszenia przepisów postępowania - i to w sytuacji wyraźnie w nim określonej. Rozstrzygnięcie zainicjowanej wnioskiem strony sprawy , której przedmiotem jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wymaga zgromadzenia niezbędnych dowodów w celu rzetelnego dokonania oceny zaistnienia przesłanek, unormowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych , warunkujących przyznanie przedmiotowego świadczenia. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji skoncentrował gromadzenie i ocenę dowodów na okolicznościach dotyczących momentu powstania niepełnosprawności męża skarżącej oraz możliwości uzyskania wnioskowanego świadczenia przez skarżącą jako żony osoby niepełnosprawnej, normowanych art. 17 ust.1 b oraz art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, Do dokonanej w decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji wykładni wskazanych przepisów odniósł się szeroko organ odwoławczy i - zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a. - określił wytyczne w zakresie ich wykładni. Organ odwoławczy słusznie zauważył przy tym, że organ pierwszej instancji nie był zwolniony od obowiązku wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy , bowiem spoczywał na nim ciężar wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 k.p.a.). W myśl bowiem art. 17 ust.1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego , że dla prawidłowej oceny zaistnienia przesłanek art. 17 ust. 1 ustawy konieczne jest zebranie materiału dowodowego, który pozwoli wszechstronnie ocenić, czy rezygnacja z pracy zarobkowej (jej niepodejmowanie) przez skarżącą wynika z faktycznej konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że w tym zakresie materiał dowodowy nie został prawidłowo zgromadzony, bowiem brak jest szczegółowych ustaleń dotyczących czynności podejmowanych przez skarżącą w ramach opieki nad niepełnosprawnym mężem oraz częstotliwości tych czynności, brak jest też ustaleń dotyczących wymagań osoby niepełnosprawnej i możliwości samodzielnego jej pozostawania w domu - mimo istniejących ograniczeń. Zgodzić się też należy z organem odwoławczym, że w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu zabrakło materiału dowodowego, dotyczącego dotychczasowego przebiegu zatrudnienia skarżącej i przyczyn ustania tego zatrudnienia. Wobec powyższego organ odwoławczy prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na treści art. 138 § 2 k.p.a. , bowiem decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ( art. 77 § 1 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak również określił wytyczne w zakresie wykładni przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji wydana przez organ odwoławczy decyzja spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca we wniesionym sprzeciwie sprzeciwia się uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia , powołując się na fakt uznania jej męża przez dwie niezależne komisje lekarskie za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji oraz wyrażając obawy, że organ pierwszej instancji będzie dążył do wydania decyzji o tożsamej treści, jaką już wydał wcześniej. Odnosząc się do powyższego stanowiska skarżącej Sąd pragnie zauważyć, że ani organy, ani Sąd nie kwestionują niepełnosprawności jej męża i stopnia tej niepełnosprawności. Jednak same zapisy w treści orzeczeń lekarskich nie prowadzą do automatycznego uznania , że spełnione są warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca uzależnił bowiem przyznanie przedmiotowego świadczenia nie od faktu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym , lecz od rezygnacji z zatrudnienia ( innej pracy zarobkowej) lub jego niepodejmowania przez osobę wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na sprawowanie opieki nad taką osobą , bowiem zakres tej opieki może być różny wobec różnych osób , u których niepełnoprawność w stopniu znacznym stwierdzono. Obawy skarżącej co do treści przyszłej decyzji organu pierwszej instancji nie mogą stać się podstawą uchylenia przez Sąd zaskarżonej sprzeciwem decyzji, bowiem brak jest przepisu prawa, uprawniającego Sąd do wydania - ze wskazanych przez skarżącą przyczyn - takiego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nie wskazuje organowi pierwszej instancji, jakiej treści ma on wydać rozstrzygnięcie. Jest ona nakierowana na wskazanie temu organowi braków postępowania dowodowego oraz kierunku naprawienia tych braków. Organ pierwszej instancji ma natomiast obowiązek kierowania się m.in. art. 7 k.p.a. , z którego wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. , oddalił sprzeciw.