III SA/Gd 757/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia NSA Jacek Hyla, Protokolant: Starszy Asystent Sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i umorzyło postępowanie organu I instancji. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Z.F. (zwana dalej także "wnioskodawczynią", "stroną", "skarżącą") w dniu 9 stycznia 2020 r. zwróciła się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę E.F. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17). Decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r. ((...)) Prezydent Miasta– na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.- dalej jako "k.p.a."), art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1-4, art. 25, art. 26 ust. 1-2, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.- dalej jako "u.ś.r."), art.6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497), a także wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257) – odmówił Z.F. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką E.F. . W uzasadnieniu organ przywołał art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. podkreślając, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. emerytury, wyjaśniając przy tym, że pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował organ o pobieraniu przez Z.F. emerytury. Organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17), w którym orzeczono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże stwierdził, że nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż wnioskodawczyni pobiera emeryturę. Jednocześnie organ podkreślił, że w dniu 10 grudnia 2019 r. z MOPS przekazano do Działu Świadczeń Rodzinnych wywiad środowiskowy z informacją, że Z.F. sprawuje należycie opiekę nad matką E.F.. W tej sytuacji organ stwierdził, że pomimo posiadania przez E.F. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i sprawowania przez Z.F. należytej opieki nad córką odmówiono jej świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ wnioskodawczyni nie spełniła przesłanek ustawowych do jego przyznania. Z art. 6 k.p.a., tj. z zasady praworządności wynika, że organ właściwy ma bezwzględny obowiązek przestrzegania ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze – na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r. (nr (...)) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość sprawy, która została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Kolegium podkreśliło, że dla stwierdzenia czy rozstrzygana sprawa została już uprzednio załatwiona inną decyzją ostateczną, kluczowe znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a nadto tylko między tymi samymi stronami. Kolegium wyjaśniło, że Z.F. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką E.F. już wnioskiem z dnia 20 listopada 2019 r. Wniosek ten został rozpatrzony przez organ I instancji decyzją z dnia 11 grudnia 2019 r. (nr (...)), którą odmówiono wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niespełnienie przesłanki wynikającej z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., bowiem wnioskodawczym ma ustalone prawo do emerytury (decyzja ta została doręczona stronie 16.12.2019 r.). Kolegium po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r. (nr (...)) utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, natomiast Z.F. nie zgadzając się z tą decyzją wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Strona w dniu 9 stycznia 2020 r. wystąpiła z kolejnym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad córką E.F. , a wniosek ten został rozpatrzony przez organ I instancji decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r. (nr (...)) o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką E.F. , ze względu na niespełnienie w rozpatrywanej sprawie przesłanki wynikającej z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., ponieważ Z.F. pobiera emeryturę. Organ stwierdził, że obie decyzje dotyczą tych samych świadczeń, co wynika w sposób nie budzący wątpliwości z treści obu tych decyzji, dlatego w zaistniałych okolicznościach - z uwagi na brzmienie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – należało uchylić pierwszoinstancyjną decyzję oraz umorzyć postępowanie organu I instancji, bowiem w przeciwnym razie zostałaby wydana decyzja dotknięta wadą nieważności. Z.F. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za wykonywane od wielu lat prace nad ubezwłasnowolnioną E.F. oraz o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym do wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt 2/17), czy dotyczy też emerytów wykonujących opiekę i czy należy się wynagrodzenie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego za wykonywane prace na rzecz ubezwłasnowolnionych postępowaniami sądowymi bez względu czy uzyskują dochód z innych źródeł, jak renty, emerytury, zasiłki, wykonując pracę przez 24 godziny. Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy dotyczącej decyzji z dnia 11 grudnia 2019 r. ((...)) oraz rozpatrywanej sprawy dotyczącej decyzji z dnia 15 stycznia 2020 r. oraz o połączenie rozpatrywanej sprawy ze sprawą o sygn. akt III SA/Gd 391/20, jako tożsamej i prowadzenie pod jedną sygnaturą akt. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2020 r. uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 grudnia 2019 r. orzekającą o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i orzekająca o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.- dalej jako "k.p.a."), który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 k.p.a., ponieważ tylko w tym przepisie wymienia się przyczyny stanowiące podstawę umorzenia postępowania, natomiast w innych przepisach wskazuje przypadki, w których następuje zakończenie sprawy w danej instancji przez umorzenie postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, wyd. 12, Warszawa 2012, s. 414). Przepis art. 105 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części (§ 1), a także może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość czyli brak przedmiotu sprawy administracyjnej oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji (op.cit., s. 415). Przyjąć zatem należy, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi w przypadku, gdy w danej sprawie zostało podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata), bowiem dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Katowicach z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98; a także: G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Komentarz do art. 104-269, Wolters Kluwer, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 31-33). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 stycznia 2020 r. i wydając w dniu 29 kwietnia 2020 r. zaskarżoną decyzję stwierdziło, że rozstrzygana w tym postępowaniu sprawa administracyjna dotycząca ustalenia wobec skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zainicjowana przez skarżącą żądaniem (wnioskiem) z dnia 9 stycznia 2020 r. jest sprawą tożsamą ze sprawą zainicjowaną przez skarżącą żądaniem (wnioskiem) z dnia 20 listopada 2019 r. i rozstrzygniętą już ostateczną decyzją (tj. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2020 r.; nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 grudnia 2019 r.; nr (...) orzekającą o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na legitymowanie się prawem do emerytury i tym samym niespełnienie przesłanki wynikającej z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r.). W zaistniałym stanie rzeczy brak było podstawy do rozpoznania przez organ I instancji - Prezydenta Miasta po raz kolejny tożsamego żądania strony i wydania w dniu 15 stycznia 2020 r. decyzji rozstrzygającej tę samą sprawę co do jej istoty, która to następnie wskutek wydania ww. decyzji Kolegium z dnia 30 stycznia 2020 r. stała się sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Tożsamość żądania skarżącej przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, winna była prowadzić do wydania przez Prezydenta Miasta postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku strony z dnia 9 stycznia 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie zaś – jak to uczynił organ I instancji – do rozpoznania tego wniosku i po raz kolejny rozstrzygnięcia tej samej sprawy co do jej istoty, tj. wydania decyzji orzekającej o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego – skoro, jak zostało wskazane powyżej, brak było w istocie podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia tożsamej sprawy administracyjnej, to działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie polegające na usunięciu z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 stycznia 2020 r. i umorzeniu zakończonego wydaniem tej decyzji postępowania pierwszej instancji, uznać należy za prawidłowe. Na marginesie jedynie Sąd pragnie zaznaczyć, że ocena prawidłowości działania organów w odniesieniu do rozpoznania żądania skarżącej dotyczącego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu córką E.F. oraz w kwestii odmowy przyznania tego świadczenia z uwagi na posiadane przez skarżącą prawo do emerytury, została przeprowadzona w ramach kontroli tut. Sądu, związanej z rozpoznaniem skargi Z.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2020 r. (nr (...)), który wyrokiem z dnia 8 października 2020 r. (sygn. akt III SA/Gd 391/20) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 grudnia 2019 r. (nr (...)). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.