III SA/Gd 759/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia 31 grudnia 2014 r. nr [...], którą organ wymierzył B. O. karę pieniężną w wysokości 5.610 zł za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z uzasadnień decyzji, postępowanie w sprawie dotyczyło zajęcia fragmentu pasa drogowego ul. [...] w Ł., na wysokości posesji nr 37/1, przez usytuowanie dwustronnego urządzenia reklamowego – roweru nakrytego plandeką z napisem "Pierogi od 9,90" w terminie od dnia 8 lipca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. Przy ul. [...] nr 37/1 w Ł. prowadzona jest Pierogarnia. B. O. jest współużytkownikiem wieczystym ww. lokalu nr 37/1, z udziałem ½. Postępowanie w sprawie nałożenia kary zostało wszczęte we wrześniu 2013 r. Wydane w tej sprawie wcześniejsze decyzje - decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia 27 listopada 2013 r. [...] o nałożeniu kary i utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dn.15 stycznia 2014 r. [...] zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 318/14, który skierował sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do faktycznych wymiarów umieszczonej na rowerze reklamy. W wyroku tym Sąd wskazał, że w dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się "protokół z kontroli zajęcia pasa drogowego", sporządzony dnia 8 lipca 2013 r., z którego wynika, że "(...) w czasie terenowej kontroli zajęcia pasa drogowego ul. [...] stwierdzono zajęcie fragmentu pasa drogowego przy "Pierogarni", na wysokości posesji nr 37, poprzez usytuowanie 2xstronnej reklamy (rower z czarną plandeką z napisami "pierogi") bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi". Ponadto, do materiału dowodowego zostały załączone kserokopie fotografii wykonanych w dniach: 8, 9, 19, 22, 23, 29, 30 lipca 2013 r. oraz 19, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 31 sierpnia 2013 r., przedstawiające perspektywę ul. [...] w Ł. wraz ze znajdującą się "Pierogarnią" i zaparkowanym przy niej rowerem przykrytym płachtą zawierającą wizualną informację. W aktach znajduje się także "Protokół z kontroli zajęcia pasa drogowego", sporządzony dnia 2 września 2013 r., z treści którego wynika, że "podczas kontroli zajęcia pasa drogowego ul. [...] w dniu 02.09.2013 r. (poniedziałek) stwierdzono, iż została usunięta w sposób trwały, 2xstronna reklama z napisem "pierogi" (rower z czarną plandeką). Wymiary reklamy: szer. 1,70 m x wys. 1,00 m = 1,70 m x 2 strony = 3,40 m²". W uzasadnieniu do wyroku z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 318/14 Sąd stwierdził, że opisany powyżej materiał dowodowy nie daje podstawy do przyjęcia za wiarygodne ustaleń dotyczących – przyjętej do wyliczeń – powierzchni zajęcia pasa drogowego (wymiarów nałożonej na rower plandeki). Trudno bowiem przyjąć, aby w trakcie kontroli w dniu 2 września 2013 r., podczas której stwierdzono fakt usunięcia reklamy, jednocześnie ustalono wymiary reklamy. Nie można bowiem dokonać obmiaru tego, co nie istnieje bowiem już zostało usunięte z pasa drogowego. Dodatkowo w tym kontekście Sąd podniósł, że walor dowodowy opisanych w ww. protokole wymiarów reklamy osłabia fakt, że informacja ta została zapisana innym kolorem atramentu, co w istocie może sugerować, że dopisano ją dowolnie, post factum sporządzenia i podpisania protokołu kontroli. Jednocześnie analiza zgromadzonej przez organ dokumentacji fotograficznej, w ocenie Sądu, również nie pozwala stwierdzić prawidłowości przyjętej przez organ za podstawę naliczenia przedmiotowej kary powierzchni plandeki. Ponownie rozpoznając sprawę organy wyjaśniły, że pomiary urządzenia reklamowego zostały wykonane przez pracowników Straży Miejskiej w Ł., co potwierdza notatka służbowa spisana w dniu 13 listopada 2014 r. (wskazana przez organ I instancji jako załącznik nr 1 do decyzji z dnia 31 grudnia 2014 r. nr [...]). Przyrządem zaś, jakim posłużono się podczas dokonywanych pomiarów, jest miarka zwijana 3-metrowa, znajdująca się na stanie Straży Miejskiej, stanowiąca własność Urzędu Miejskiego w Ł. – dla potwierdzenia tej okoliczności organ I instancji wskazał na załącznik nr 2 do wydanej w dniu 31 grudnia 2014 r. decyzji. Wskazane przez organ I instancji dokumenty znajdują się w aktach sprawy. W zaskarżonej decyzji z dnia 11 lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyjaśniło dodatkowo, że pomiar płachty został dokonany przez funkcjonariusza Straży Miejskiej w Ł. w dniu 31 sierpnia 2013 r., a dowodem tego jest notatka służbowa sporządzona w dniu 13 listopada 2013 r. przez pracownika UM w Ł. –G. K.. W ocenie Kolegium ten pomiar jest w pełni wiarygodny, dokonany został bowiem w czasie, gdy reklama znajdowała się w pasie drogowym., tj. w dniu 31 sierpnia 2013 r. Z przyczyn oczywistych nie można było dokonać pomiarów płachty po jej usunięciu. Organ stanął na stanowisku, że wiarygodności ustaleniom wielkości reklamy dodaje fakt, że umieszczona była na standardowej wielkości rowerze. Długość takiego roweru wynosi 170-175 cm, a wysokość kierownicy 100 cm. Te wymiary roweru oraz wynikające z dokumentacji fotograficznej ułożenie płachty zawierającej reklamę dodatkowo wskazują na prawidłowość wyliczenia powierzchni reklamy przez strażnika Straży Miejskiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. O. wniósł o uchylenie decyzji SKO z dnia 11 lutego 2015 r. nr [...] wskazując na błędy postępowania wyjaśniającego i niezasadne nałożenie kary w sytuacji, gdy organy de facto nie odniosły się do poczynionych przez Sąd w wyroku uwag i spostrzeżeń, że widniejące na protokole z dnia 2 września 2013 r. wymiary reklamy (szer. 1, 70m x wys. 1, 00 m = 1, 7 m x 2 strony = 3, 4 m ²) zostały dopisane atramentem o innym kolorze. W ocenie skarżącego wskazanie przez organ odwoławczy, że obmiaru dokonała G. K. jest w tej sprawie niewystarczające, ponieważ wypowiedzi te nie zostały w żaden sposób zweryfikowane, a faktycznie nikt nie przychodził i nie mierzył plandeki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób określony w art.145 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje i postanowienia administracyjne (pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powtórnie rozpatrywał skargę B. O. w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jak przytoczono powyżej, pierwsza skarga B. O. została uwzględniona wyrokiem tut. Sądu z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 318/14, mocą którego decyzje organów obu instancji nakładające karę pieniężną zostały uchylone wobec stwierdzenia, że okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione w sposób wystarczający do podjęcia prawidłowego jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu do wyroku Sąd zawarł wskazówki co do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy ale również – odnośnie jego oceny. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem w dalszym postępowaniu w tej sprawie organy miały na uwadze, że – podobnie jak Sąd - związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z poprzedniego wyroku tut. Sądu. W uzasadnieniu do omawianego wyroku Sąd napisał, m.in., że: "Należy wskazać, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że zawarta tam informacja jest widoczna dla użytkowników drogi. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej przedmiotowa plandeka (jako nośnik informacji wizualnej) została rozłożona na rowerze (czyli konstrukcji umożliwiającej jej umocowanie) i umiejscowiona w polu widzenia użytkowników drogi (tj. pasie drogowym drogi publicznej ul. [...] w Ł..). Zestawienie natomiast treści informacji słownej i graficznej zamieszczonej na plandece, z jej umiejscowieniem (u wejścia do Pierogarni), a także sposobem jej umiejscowienia (w poprzek ulicy) świadczy o tym, że jej ekspozycja w pasie drogowym w sposób oczywisty musiała zwracać uwagę jak największej ilości przechodniów na Pierogarnię, w której skarżący prowadził działalność i tym samym mogła zachęcać do skorzystania z oferty gastronomicznej Pierogarni. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie Sądu, nie można uznać, że taka ekspozycja plandeki zamocowanej na rowerze świadczy o dopuszczalnym (bez wymaganego zezwolenia) korzystaniu z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem na podstawie art. 1 ustawy. Należy wskazać, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, że plandeka reklamowa umieszczona na rowerze wielokrotnie zajmowała pas drogowy w opisany powyżej sposób w okresie lipca i sierpnia 2013 r. Nie sposób natomiast dać wiary prezentowanej przez skarżącego w postępowaniu przed organami i skardze argumentacji, że w ten sposób "rower był zabezpieczony przed warunkami atmosferycznymi". Z dokumentacji fotograficznej wynika, że plandeka reklamowa była umieszczona na rowerze w warunkach atmosferycznych, które – zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego – nie stanowią zagrożenia dla rowerów, zaś plandeka ochraniająca rower nie jest standardowym wyposażeniem i nie znajduje powszechnego zastosowania. /..../ W ocenie Sądu należy przyjąć, że umieszczenie na rowerze plandeki stanowiącej nośnik informacji wizualnej, wyczerpuje - w okolicznościach niniejszej sprawy – przesłanki uznania jej za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy. Stanowi to przypadek ograniczenia w powszechnym dostępie do drogi publicznej, o którym mowa w art. 1 ustawy, z uwagi na wyczerpanie przesłanek określonych w art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie rower wraz z okrywającą go plandeką reklamową, w sytuacji zaparkowania i zajęcia pasa drogowego, stanowi wypełnienie przesłanki "umieszczenia reklamy w pasie drogowym", gdyż celem użycia przedmiotowej plandeki było przekazanie użytkownikom drogi konkretnej (zindywidualizowanej do oferty prowadzonej przez skarżącego działalności) wizualnej informacji związanej prowadzonym w tym miejscu lokalem gastronomicznym, a zatem – w przypadku braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – opisana sytuacja nie wskazywała na korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem na zasadach określonych w art. 1 ustawy. Końcowo, w tym miejscu należy dodać, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1408/05, LEX nr 281425)./.../. Sąd nie podzielił również zasadności części zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów postępowania (np. poprzez nie udzielenie mu odpowiedzi w sprawie wydania kserokopii protokołu dokumentów jak również płyty CD oraz dotyczących nie rozpoznania wniosku o umorzenie postępowania). Jak wynika z treści cytowanego uzasadnienia wyroku Sądu, przyczyną uchylenia zaskarżonych decyzji w omawianym postępowaniu był brak wiarygodnych ustaleń poczynionych przez organy w zakresie stwierdzenia powierzchni zajęcia pasa drogowego przez przedmiotową plandekę, co stanowiło w ocenie Sądu naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło ono ustalenia wysokości kary za samowolne zajęcie pasa drogowego. W trakcie postępowania przeprowadzonego po uchyleniu decyzji przez Sąd, pracownica organu I instancji – Urzędu Miasta w Ł. wyjaśniła, ze pomiarów plandeki dokonali funkcjonariusze Straży Miejskiej w dniu 31 sierpnia 2013 r. tj. w dniu, gdy plandeka z obustronnym napisem "pierogi" znajdowała się na rowerze ustawionym w poprzek ul. [...] 37 w Ł., przed Pierogarnią B. O., a wynik pomiarów istotnie dopisany został do sporządzanej notatki służbowej innego dnia, ale przez tę samą osobę, która notatkę sporządziła i podpisała.(notatka urzędowa z dnia 13.11.2014 r. – w aktach administracyjnych organu I instancji). Okoliczność dokonania pomiarów plandeki w dniu 31 sierpnia 2013 r. potwierdził ponadto pracownik Straży Miejskiej w Ł. (notatka urzędowa z dnia 14 listopada 2014 r. – w aktach administracyjnych organu I instancji). Usytuowanie roweru z umieszczoną na nim plandeką na ul .[...] w Ł. przed Pierogarnią skarżącego obrazuje również zdjęcie fotograficzne znajdujące się w aktach organu I instancji, a organ II instancji, w nawiązaniu do fotografowanego roweru zasadnie zauważył, że standardowa wielkość pojazdu potwierdza wyniki pomiarów reklamy, sporządzone przez pracowników organu I instancji. Tym samym, w ocenie składu orzekającego, w wyniku przeprowadzonych dodatkowo czynności organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy sprawy i uwiarygodnił wyniki przeprowadzonych w dniu 31 sierpnia 2013 r. pomiarów plandeki położonej na rowerze ustawionym przed Pierogarnią skarżącego. Zatem organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium odwoławcze w S. prawidłowo oceniło pozytywnie wyniki uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ I instancji w sposób wskazany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 3 lipca 2013 r. Odnośnie zarzutu dotyczącego nierozstrzygnięcia wniosku o umorzenie postępowania wypowiedział się już Sąd we wcześniejszym, przytaczanym wyroku, uznając wniosek za bezzasadny. Bezzasadne są również podnoszone w aktualnie rozpatrywanej skardze zarzuty odnośnie naruszenia zasady równości gwarantowanej Konstytucją RP poprzez nałożenie kary pieniężnej na skarżącego, a zaniechanie nałożenia kary na właściciela sąsiedniej posesji (jak podaje skarżący jest nim Burmistrz Miasta Ł.). Zarówno bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. jak i sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem konkretnej, zaskarżonej decyzji, nie rozpatruje natomiast i nie ocenia postępowania (działań) organu I instancji jako takich. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę B. O. jako nieuzasadnioną, o czym orzeczono jak w sentencji.