III SA/Gd 761/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, co następuje: wnioskiem z dnia 18 lutego 2014 r. M. W. wystąpiła do MOPS w U. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych z zakupem żywności, rachunkami za media, obowiązkową korespondencję z WSA i opłacenie składek kwartalnych w KRUS. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta U. odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z powodu przekroczenia w tym przypadku kryterium dochodowego. W sprawie wskazano, że organ nie znalazł również podstaw do przyznania zasiłku celowego na postawie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013, poz. 182 ze zm.), który pozwala na przyznanie specjalnego zasiłku celowego przy przekroczeniu kryterium dochodowego jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ ocenił, że taka sytuacja nie zachodzi jednak w przedmiotowej sprawie z uwagi na niewykorzystanie przez wnioskodawczynię własnych możliwości finansowych i brak z jej strony jakichkolwiek działań zmierzających do samodzielnej poprawy własnej sytuacji np. poprzez podjęcie zatrudnienia. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. W.. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta U. o odmowie przyznania zasiłku. Na podstawie zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia o stanie majątkowym, ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada mieszkanie o powierzchni 31,1 m2 i jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,5175 ha przeliczeniowych. Wzięto również pod uwagę, że zgodnie z oświadczeniem złożonym w dniu 3 kwietnia 2014 r., M. W. utrzymuje się ze środków pożyczonych od osób prywatnych. Wnioskodawczyni zadeklarowała, że w styczniu 2014 r. pożyczyła łącznie 740 zł : 240,00 zł na rachunki i 500,00 zł na wyżywienie. Organy ustaliły dochód M. W. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku w wysokości 2.119,38 zł, na który złożyły się dochody z gospodarstwa rolnego (1.379,38 zł) i pożyczka (740 zł). Dochód z gospodarstwa rolnego wyliczono zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013, poz. 182 ze zm.) w zw. z § 1 pkt 2 lit d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2012, poz. 823) przyjmując że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł (1379, 38 zł = 250 zł x 5,5175 ha). Organ podkreślił, że art. 8 ust. 9 ustawy określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło wyrażone w decyzji I instancji stanowisko, że z całokształtu okoliczności sprawy nie wynika, aby w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. W. zarzuciła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem: - art. 15 KPA w zw. z art. 136 KPA w zw. z art. 138 § 2 KPA poprzez zaniechanie obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i pogwałcenie zasady dwuinstancyjności oraz w konsekwencji - utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo istnienia przesłanek dla jej uchylenia, - art. 6, 7, 8, 9, 11, 75 § 1, art. 77 § 1, 80, 81 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez niedostrzeżenie, że organ I instancji zaniechał całkowicie dokonania ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy skarżąca w obecnej sytuacji faktycznej i prawnej może samodzielnie wykorzystywać własne środki, uprawnienia i możliwości, by przezwyciężyć trudności, w jakich się znalazła (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej) oraz w zakresie, czy w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do przyznani pomocy finansowej na postawie art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") Sąd nie jest jednak uprawniony do kontrolowania zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich celowości i słuszności. Mając powyższe na uwadze skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowa regulacja oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę zwrotu "[...] może być przyznany [...]". Jego przyznanie jednak w każdym przypadku zależy od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust.1 pkt 1 ww. ustawy. W myśl tego przepisu prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, [...] przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Wskazana wyżej kwota kryterium dochodowego została zweryfikowana na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U z 2012 r. poz. 823) i obowiązywała w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdza, że wysokość dochodów skarżącej zostało precyzyjnie wyliczone zgodnie z obowiązującymi przepisami i wskazane w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Przy obliczaniu dochodów skarżącej zasadnie uwzględniono pożyczkę od osób prywatnych oraz dochód z gospodarstwa rolnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca w styczniu 2014 r. uzyskała dochód w wysokości 2 119, 38 zł. Na tak ustalony dochód składała się: kwota pożyczki w wysokości 740 zł oraz dochód z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego w wysokości 1379,38 zł - skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,5175 ha przeliczeniowych (okoliczność bezsporna). Zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 omawianej ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składką na ubezpieczenie zdrowotne (...) oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Art. 8 ust. 4 określa zaś, jakie przychody nie stanowią dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy. W myśl art. 8 ust. 4 cyt. ustawy do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Tym samym, wszelkie pozostałe przychody, bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód. Z powyższego wynika, że katalog obciążeń pomniejszających dochód jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów ustawy należy stwierdzić, że zarówno katalog odliczeń jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki (patrz wykrok NSA z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 700/06, LEX nr 320923). We wskazanym wyroku przedstawiono stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania środków przeznaczonych na bieżące utrzymanie, albowiem pożyczka jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki. Dlatego też nawet kwoty pożyczek, czy kredytów wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią - z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej - przychód podlegający wliczeniu do dochodu. Z kolei rozważenia wymaga, czy dochód z gospodarstwa rolnego, którego właścicielką jest skarżąca, winien być uwzględniony w ogólnym dochodzie strony i to pomimo, że, jak twierdzi skarżąca, faktycznie nie osiąga ona z tego tytułu żadnego dochodu. W przekonaniu Sądu odpowiedź na powyższe pytanie jest twierdząca. Podzielić bowiem należy ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że art. 8 ust. 9 ustawy określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Jest on wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Przy tym przepis art. 8 ust. 9 ustawy przyjmuje dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się określony dochód miesięczny. Cytowany przepis nie przewiduje jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia tego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu, oraz, czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09, LEX nr 582495 i z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09, LEX nr 595943). Uznać tym samym należy, że ustawodawca przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza bowiem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Już samo rolnicze przeznaczenie gruntów oraz ich powierzchnia automatycznie przesądzają, że osoba lub rodzina czerpie dochody z tego gospodarstwa. W związku z tym, nawet gdyby faktycznie dochody z gospodarstwa rolnego nie były czerpane, to i tak względem zainteresowanego będzie działać domniemanie, co do osiągania z tych gruntów określonych dochodów (tak NSA w wyroku z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 302/09, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle redakcji omawianego art. 8 ust. 9 ustawy, nie budzącej wątpliwości wykładni językowej tego przepisu oraz orzeczeń sądów administracyjnych wydanych na jego podstawie, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącej o nieosiąganiu dochodów z gospodarstwa rolnego, gdyż przepisy ustawy nie uzależniają dochodu z gospodarstwa rolnego od faktycznego sposobu jego wykorzystania. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 9 ustawy w związku z § 1 pkt 2 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2012.823) przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250, 00 zł. W podsumowaniu: skoro skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,5175 ha przeliczeniowych, to na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy organy do spraw pomocy społecznej prawidłowo przyjęły, że miesięczny dochód skarżącej z gospodarstwa rolnego wynosił 1379,38 zł, co po zsumowaniu z kwotą pożyczki w wysokości 740 zł daje w rezultacie kwotę 2119,38 zł dochodu i znacznie przekracza kryterium dochodowe ustalone w niniejszej sprawie w wysokości 542 zł. Skarżąca nie spełniła zatem warunków do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego. W ocenie organu odwoławczego, rozpatrującego podniesione w odwołaniu zarzuty, brak było również podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy. Wyżej wymieniony przepis stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Specjalny zasiłek celowy może być zatem przyznany osobie lub rodzinie uzyskującej dochód przekraczający kryterium dochodowe. Jednak jednocześnie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej nakłada na organ pomocy społecznej obowiązek rozważenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego", przy czym na ocenę w tym zakresie nie ma wpływu wysokość uzyskiwanego dochodu. Sąd podziela stanowisko organu, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by uzasadnione było przyznanie skarżącej takiej nadzwyczajnej pomocy, skarżąca nie wskazała również na istnienie nadzwyczajnych okoliczności, czy wystąpienie zdarzeń losowych, mających negatywny wpływ na sytuację finansową skarżącej. Skarżąca podnosi w skardze, że nie może uprawniać gospodarstwa z powodu jego systematycznego zalewania. Podkreślenia jednak wymaga, ze w złożonym wniosku o przyznanie zasiłku celowego skarżąca nie wskazała na żadne nadzwyczajne okoliczności, z powodu zaistnienia których ubiega się o świadczenia z pomocy społecznej, w tym - aby wnioskowała o pomoc z powodu powodzi. Przeciwnie, wskazała, że ubiega się o zasiłek na zaspokojenie swoich bieżących i stałych potrzeb określając je jako wydatki na: zakup żywności, rachunki za media, korespondencję, opłacenie składek kwartalnych w KRUS. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, z czym należy się zgodzić, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały żadne nadzwyczajne okoliczności i zdarzenia losowe. Skarżąca jest osobą zdrową, która może podjąć pracę. Fakt, że - jak deklaruje - jest osobą zestresowaną i nie chce podejmować innego zatrudnienia, a jedynie prowadzić gospodarstwo rolne, a z drugiej strony nie widzi takiej możliwości, nie uzasadnia zaistnienia w sprawie nadzwyczajnych okoliczności. Takie fakty nie mogą być również oceniane w kategorii zdarzenia losowego. Tym samym, zdaniem Sądu, - nie negując, że sytuacja skarżącej jest trudna - wskazać należy, że skarżąca istotnie nie wykorzystuje swoich możliwości w przezwyciężeniu trudności, w jakich się znalazła. W ocenie Sądu organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, znały dokładnie sytuację życiową skarżącej (w następstwie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez organ I instancji) i prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto organy orzekające w sprawie prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.