III SA/Gd 769/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego J. L. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 1 lutego 2016 r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta L., Dyrektor Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej w L., orzekł o odmowie wydania W. H. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga powiatowa) o powierzchni 36 m2 w dniach od 30 października do 1 listopada 2016 r. (3 dni) w celu sprzedaży kwiatów, w miejscach określonych na załączonej mapce. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że strona złożyła swój wniosek osobiście w dniu 4 stycznia 2016 r. o godz. 8.00 w sekretariacie Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej w L. (dalej jako: "MZGK"). Odmowa wydania zezwolenia związana jest z faktem, iż inny wnioskodawca - J. L., ubiegający się o wydanie zezwolenia na zajęcie tego samego fragmentu pasa drogowego swój wniosek nadał listem poleconym w dniu 2 stycznia 2016 r., w efekcie czego organ I instancji stwierdził, że wniosek ten został złożony wcześniej niż wniosek W. H. W odwołaniu od w/w decyzji W. H. zakwestionował kolejność rozpatrzenia wniosków o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez organ I instancji na podstawie daty nadania wniosku przez J. L. drogą pocztową. Decyzją z dnia 23 marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., uchyliło w całości w/w decyzję i jednocześnie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że organ I instancji z naruszeniem art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), rozpatrzył w pierwszej kolejności wniosek J. L. o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego nadany za pośrednictwem polskiego operatora pocztowego w dniu 2 stycznia 2016 r., który wpłynął do MZGK w L. w dniu 4 stycznia 2016 r. i został zarejestrowany o godz. 12.17, podczas gdy W. H. swój wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie tego samego pasa drogowego złożył w organie osobiście w dniu 4 stycznia 2016 r. o godz. 8.00. Powyższe naruszenie prawa, w ocenie Kolegium, uzasadniało uchylenie zaskarżonej przez W. H. decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zasadnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji z dnia 1 lutego 2016 r. nr [...] wydanej na rzecz J. L.. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja organu I, jak i II instancji dotyczyła interesu prawnego dwóch wnioskodawców (ten sam obszar zajęcia pasa drogowego oraz tożsamy termin), Kolegium za stronę swojej decyzji uznało J. L.. J. L. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powołała się na wcześniejszy wniosek o zajęcie przedmiotowego pasa drogowego złożony w dniu 28 października 2015 r. na okres 30 października - 1 listopada na lata 2016 - 2028 tj. 3 dni x 13 lat. Wniosek ten został rozpatrzony negatywnie przez MZGK w L. decyzją nr [...] która następnie została uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzją Kolegium z dnia 20 stycznia 2016 r. nr [...]. W międzyczasie w dniu 2 stycznia 2016 r. J. L. nadał za pośrednictwem operatora pocztowego do MZGK w L. nowy wniosek dotyczący zajęcia przedmiotowego pasa drogowego w dniach 29 października - 01 listopada 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto, organ zaznaczył, że wniosek skarżącego z dnia 28 października 2015 r. złożony na 13 lat z rzędu nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, gdyż obligowałby organ I instancji do naliczenia wnioskodawcy opłaty za wszystkie 13 lat z góry, co z kolei czyniłoby niedopuszczalnym zmianę wysokości opłat za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w poszczególnych latach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznając skargę J. L. wziął pod uwagę, że w toku postępowania był on uznawany przez organy za stronę tego postępowania. W niniejszej sprawie obaj wnioskujący ubiegają się o zajęcie pasa drogowego na tym samym obszarze i w tożsamym terminie. Przy czym nadanie uprawnienia jednemu z nich wyklucza nadanie tego uprawnienia drugiemu. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w S. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Powyższa decyzja kasacyjna została wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do przywołanego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., wydanie decyzji kasacyjnej możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powinien mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego (np. gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji, vide B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 518-519). Nadto pozostaje do wyjaśnienia istotny zakres sprawy. Inaczej rzecz ujmując wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie dominuje zgodny pogląd, że decyzja kasacyjna, która uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania nie może być podjęta w sytuacjach innych niż przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 92/12 oraz B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2009, s. 493). Podkreślenia także wymaga, że w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania przed organem I instancji nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełnienia, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać bowiem treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Na organie tym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione. W sytuacji natomiast, gdy zasadniczy materiał wymagany do podjęcia rozstrzygnięcia został w sprawie zgromadzony, zaś organowi I instancji nie można zarzucić istotnej obrazy przepisów postępowania, to brak jest podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z istoty postępowania odwoławczego polegającego na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów odwołania. Ustawodawca przyznając organowi odwoławczemu uprawnienie do merytorycznego rozpoznania sprawy upoważnił go do realizacji art. 138 k.p.a. w pierwszej kolejności poprzez rozstrzyganie merytorycznie, tj. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy (faktycznie zmiany decyzji organu I instancji). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał takiego naruszenia przepisów postępowania prowadzonego przez organ I instancji, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Wydanie zaś decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 1011/13). W niniejszej sprawie organ dokonał oceny pod względem zgodności z procedurą administracyjną przeprowadzonego postępowania z wniosku W. H.. Jednocześnie miał wiedzę, że w obrocie prawnym znajduje się wadliwa w jego ocenie, decyzja z dnia 1 lutego 2016 roku znak [...] zezwalająca na zajęcie pasa drogowego J. L., którą jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, należy wyeliminować z obrotu prawnego. W takiej sytuacji, to organ odwoławczy zobowiązany był do zajęcia stanowiska w jakim trybie decyzja na rzecz J. L. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, uwzględniając okoliczność, że w zależności od trybu również organ odwoławczy może być właściwy w sprawie. Z tych względów należało rozważyć zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie decyzji wydanej na rzecz J. L. a następnie wydania orzeczenia co do istoty sprawy. W reasumpcji, Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego za nieprawidłowe. Jak wyżej wskazano, orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy - a co istotne w omawianej sprawie taka potrzeba nie zachodziła. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200 w zw. z art. 209 ww. aktu prawnego (punkt 2 wyroku).