III SA/Gd 773/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 marca 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie: 1) uznania kwoty 2.400 zł za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego, za okres od 1 listopada 2008 r. do 28 lutego 2009 r. przyznane T. B. decyzją nr [...] z dnia 18 listopada 2008 r.; 2) zobowiązania wyżej wymienionej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 2.400 zł i odsetek ustawowych za opóźnienie naliczonych od dnia 1 grudnia 2008 r. do dnia wydania decyzji w wysokości 2.086,68 zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 18 listopada 2008 r. nr [...] zostało przyznane T. B. (dalej jako: "strona", "skarżąca") świadczenie z funduszu alimentacyjnego na T. B. w kwocie 350 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2008 r. do 30 września 2009 r. i na K. B. w kwocie 250 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2008 r. do 30 września 2009 r. W dniu 31 sierpnia 2015 r. dłużnik alimentacyjny – K. B. przedstawił dowody wpłaty z których wynika, że w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego przekazał skarżącej alimenty na dzieci na łączną kwotę 2.400 zł. Decyzją z dnia 21 września 2015 r. nr [...] uznano, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone T. B. w okresie od 1 listopada 2008 r. do 28 lutego 2009 r. w kwocie 2.400 zł są nienależnie pobranymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 29 października 2015 r. nr [...] uchyliło wyżej wskazaną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 21 września 2015 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Starszy Inspektor Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] decyzją z dnia 22 marca 2016 r. nr [...] skierowaną do T. B. orzekł o: 1) uznaniu kwoty 2.400 zł za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego, za okres od 1 listopada 2008 r. do 28 lutego 2009 r. przyznane decyzją nr [...] z dnia 18 listopada 2008 r.; 2) zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 2.400 zł i odsetki ustawowe za opóźnienie naliczone od dnia 1 grudnia 2008 r. do dnia wydania decyzji w wysokości 2.086,68 zł. Z akt sprawy wynika, że skarżąca otrzymała w okresie od 1 listopada 2008 r. do 28 lutego 2009 r. alimenty od dłużnika, w tym przekazy pieniężne na łączną kwotę 2.400 zł (przekaz z dnia 10 grudnia 2008 r. na kwotę 600 zł, z dnia 11 grudnia 2008 r. na kwotę 1.200 zł oraz z dnia 17 grudnia 2008 r. na kwotę 600 zł). Strona potwierdziła otrzymywanie alimentów w okresie od 1 listopada 2008 r. do 28 lutego 2009 r. jednak ze względu na upływ czasu nie podała kwoty otrzymanych alimentów. Zdaniem skarżącej wpłacane przez dłużnika alimentacyjnego częściowe alimenty w okresie od 1 listopada 2008 r. do 28 lutego 2009 r. oraz wpłaty z dnia 10 grudnia 2008 r., 11 grudnia 2008 r. i 17 grudnia 2008 r. służyły w istocie na zmniejszeniu zaległości alimentacyjnych z okresu wcześniejszego. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...], na zapytanie organu pierwszej instancji, czy do sprawy [...] zostały zgłoszone wpłaty bezpośrednie dokonane przez dłużnika w grudniu 2008 r. na łączną kwotę 2.400 zł poinformował, iż wierzycielka T. B. poinformowała go o wpłatach dokonanych przez dłużnika w dniach 3 października 2008 r. (600 zł), 10 grudnia 2008 r. (600 zł), 17 grudnia 2008 r. (600 zł) oraz w dniu 21 stycznia 2009 r. (600 zł) co dało łączną kwotę 2.400 zł. Brak jest natomiast informacji o wpłacie z dnia 11 grudnia 2008 r. na kwotę 1.200 zł. Dnia 11 marca 2016 r. oświadczenie w sprawie złożył dłużnik alimentacyjny i sprostował, że w oświadczeniu z dnia 31 sierpnia 2015 r. błędnie określił miesiące, za które płacił alimenty, wskazując, że 11 grudnia 2008 r. zapłacił alimenty za styczeń i luty 2009 r., natomiast 17 grudnia 2008 r. zapłacił alimenty za grudzień 2008 r. Dłużnik oświadczył również, że alimenty były i są płacone regularnie oraz że od 2012 r. płacił alimenty w wysokości 1.350 zł, natomiast od 2016 r. płaci 600 zł zgodnie z wyrokiem sądu. Organ odwoławczy utrzymując decyzję organu niższej instancji w mocy, wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, za nienależnie pobrane świadczenie należy uznać świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub w części, świadczenie przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenia albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenia i odmówiono prawa do świadczenia, świadczenie wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 ustawy, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymywanych w tym okresie alimentów. Kolegium wskazało, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy ustalono, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie 2.400 zł. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane decyzją [...] z dnia 18 listopada 2008 r. zostały wypłacone za okres od 1 listopada 2008 r. do 30 września 2009 r. Wobec wpłaty przez dłużnika alimentacyjnego kwoty 5.400 zł na poczet alimentów za okres od marca 2009 r. do listopada 2009 r. została wydana w dniu 1 lutego 2010 r. decyzja o zobowiązaniu T. B. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 4.200 zł oraz odsetek ustawowych, kwota dotyczyła okresu od marca 2009 r. do września 2009 r. i została spłacona przez skarżącą w całości. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie kwoty do zwrotu dotyczą tej samej decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego jednakże zupełnie innych okresów ich pobierania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. B. wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji. Rozstrzygnięciu organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, niewnikliwe rozpoznanie sprawy, nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zbyt swobodną ocenę całokształtu materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, uznanie istotnych dla sprawy okoliczności za udowodnione na podstawie dowodów, co do których skarżący nie miał możności wypowiedzenia się, sporządzenie uzasadnienia nie odnoszącego się do wszystkich aspektów sprawy. Skarżąca podniosła nadto zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jak i art. 23 ust. 1 tej ustawy. Skarżąca wskazała, że w jej sprawie jedną decyzją orzeczono zarówno w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń jak i ich zwrotu. Takie działanie organu pierwszej instancji, zaaprobowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie może być uznane za prawidłowe. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest bowiem ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń. Zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń otwiera zaś drogę do orzekania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowe było wydanie jednej decyzji, w której orzeczono zarówno w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń jak i ich zwrotu. Kolegium wskazało, że stan prawny uległ zmianie od dnia 18 września 2015 r. na mocy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302). Art. 23 ust. 2 wskazanej ustawy stanowi po nowelizacji, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna. Regulacja ta stanowi tym samym podstawę do wydania decyzji, w której orzeka się zarówno w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń jak i ich zwrotu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], mocą której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] uznaniu kwoty 2.400 zł za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego, za okres od 1 listopada 2008 r. do 28 lutego 2009 r. przyznane decyzją nr [...] z dnia 18 listopada 2008 r. (punkt 1 decyzji) oraz o zobowiązaniu skarżącej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 2.400 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od dnia 1 grudnia 2008 r. do dnia wydania decyzji w wysokości 2.086,68 zł (punkt 2 decyzji). Materialnoprawną podstawę opisanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl reguły intertemporalnej wyrażonej w art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., Nr 205, poz. 1212), sprawy o świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Co istotne, przepis art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., Nr 205, poz. 1212) nie został uchylony mocą ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302). Mając na uwadze zasadę, że nowelizacja przepisów w żadnej mierze nie wywołuje skutku ex tunc, gdyż nowe uregulowanie co do zasady oddziałuje jedynie na przyszłość, należy uznać, że w niniejszej sprawie, w której prawo do świadczeń powstało przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. (to jest przed dniem 1 stycznia 2012 r.) należy stosować nie aktualny stan prawny (ukształtowany od dnia 18 września 2015 r. ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych) lecz przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. Zgodnie z art. 23 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy (w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r.) osoba która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Definicję "nienależnie pobranego świadczenia" z funduszu alimentacyjnego zawiera z kolei art. 2 punkt 7 ustawy. Za nienależnie pobrane świadczenie ustawa uznaje m.in. świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty (art. 2 punkt 7 lit. d) ustawy). Z treści art. 23 ust. 1 ustawy wynika, iż do zwrotu nienależnie pobranego z funduszu alimentacyjnego świadczenia obowiązana jest osoba, która pobrała takie świadczenie. Powyższe prowadzi do wniosku, iż obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostanie w sposób ostateczny za nienależne. Innymi słowy, dopiero wtedy gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. W stanie prawnym mającym zastosowanie w realiach rozpatrywanej sprawy nie było zatem możliwe jednoczesne orzekanie o tych sprawach, czyli o obu tych kwestiach, w jednej, integralnej decyzji administracyjnej. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3236/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1555/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 254/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołane w powyższych orzeczeniach poglądy i argumentację jurydyczną na ich poparcie Sąd w składzie orzekającym w całości podziela. O wskazywanym powyżej rozgraniczeniu decyzji ustalającej należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń od decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń świadczy również art. 23 ust. 2 powołanej ustawy, który w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2011 r. stanowił, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Powyższe rozgraniczenie potwierdza ponadto treść art. 23 ust. 4 ustawy, który to przepis w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2011 r. stanowił, że nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Reasumując, w świetle przytoczonych uwag należało zarówno decyzję organu pierwszej instancji, jak i decyzję organu odwoławczego uznać za niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w jednej decyzji orzekł integralnie o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane oraz nakazał ich zwrot, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało tę decyzję w mocy. Skoro więc dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ostateczne zakończenie postępowania w sprawie uznania świadczeń za nienależnie pobrane (a takiego ostatecznego rozstrzygnięcia brak jest w niniejszej sprawie), a dopiero następnie otwiera się droga do orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia, wydane decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał - nie wchodząc na tym etapie w zasadność merytoryczną rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania kwoty 2.400 zł za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego, za okres od 1 listopada 2008 r. do 28 lutego 2009 r. – że orzekając w jednej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i nakazaniu zwrotu tego świadczenia Prezydent Miasta [...] orzekł z naruszeniem art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując wadliwą decyzję organu pierwszej instancji w mocy naruszyło art. 138 § 1 punkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Z tego powodu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organów orzekających będzie uwzględnienie przedstawionych zapatrywań prawnych Sądu co do wykładni wskazanych przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.