III SA/Gd 776/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P.L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 17 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia 17 września 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w G. na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. art. 6a ust. 2 pkt 1, art. 88, art. 94 ust. 1 oraz 97 ust. 5 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2019 roku poz. 161 z późn. zm. dalej jako "ustawa"), w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 864 z późn.zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia 23 lipca 2019 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej P. L. na uzyskanie domu mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. [...] w C. W. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: P. L. wstępując do służby w Policji w dniu 30 grudnia 2011 r. nie posiadał lokalu mieszkalnego. W trakcie służby przygotowawczej wybudował dom mieszkalny jednorodzinny w C. W., oddany do użytkowania dnia 3 czerwca 2014 r., w którym zamieszkuje wraz z żoną i córką. Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2019 r. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. Ż. [...] w C. W. Komendant Miejski Policji w G. decyzją z 23 lipca 2019 r. odmówił uwzględnienia tego wniosku, w uzasadnieniu wskazując, że na dzień wstąpienia do służby stałej tj. 30 grudnia 2014 r. P. L. posiadał znajdujący się w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby i zgodny z przysługującymi normami jednorodzinny dom mieszkalny. Wobec powyższego funkcjonariusz nie spełnia przesłanek do przyznania mu pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, zachodzi bowiem negatywna przesłanka z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że nie można przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie - również przyznać pomocy finansowej jeżeli posiada on lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Organ wskazał, że warunkiem przyznania policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość jest spełnienie przez niego wymogów do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Innymi słowy, jeżeli policjantowi nie przysługuje przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, to nie ma on automatycznie podstaw do ubiegania się o pomoc mieszkaniową. Komendant Wojewódzki Policji w G. decyzją z 17 września 2019 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) przysługuje funkcjonariuszowi wtedy, gdy nie posiada on, ani jego małżonek, w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu wiązać należy tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, natomiast, jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe to warunku do uzyskania lokalu, a w konsekwencji i pomocy finansowej na jego uzyskanie, nie spełnia. W ocenie organu drugiej instancji spełnienie warunku zawartego w art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy należy oceniać nie na dzień wydania decyzji, lecz na dzień uzyskania lokalu mieszkalnego, z którym wiąże się dochodzona pomoc finansowa. Policjant nie będący w służbie stałej nie jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, a co za tym idzie również pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego). Jednocześnie organ wyjaśnił, że P. L. otrzymał w dniu 3 czerwca 2014r. pozwolenie na użytkowanie budynku, a więc w ocenie organu nie ulega wątpliwości, że budynek nadaje się do zamieszkania. W odwołaniu P. L. wskazał, że stan faktyczny budynku nie pozwalał na jego na prawidłowe funkcjonowanie w nim ze względu na wykonywanie szeregu prac wykończeniowych. Jednakże do akt sprawy niniejszego postępowania nie dołączył żadnych dokumentów potwierdzających, że budynek nie nadawał się do eksploatacji - faktur za zakupione materiały budowlane czy rachunków potwierdzających koszty robocizny za wykonanie robót - istotnych dla możliwości zamieszkania i datowanych po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu. W odwołaniu policjant nie podał również faktycznej daty zamieszkania w wybudowanym domu. Natomiast we wniosku o przyznanie pomocy finansowej wnioskodawca sam wskazał datę 8 maja 2014 r. jako dzień zamieszkania pod adresem C. W. ul. P. Ż. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniósł P. L., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego: - art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy skarżący rozpoczynając służbę w policji w dniu 30 grudnia 2011r. nie posiadał lokalu mieszkalnego, zaś budowa takiego lokalu w późniejszym czasie została dokonana ze względu na brak realnej możliwości skorzystania z prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, ze względu na brak takich lokali w zasobach Policji, zaś budowa domu została sfinansowana ze środków pochodzących z pożyczek; - art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię dokonaną wyłącznie na podstawie językowych dyrektyw interpretacyjnych, podczas gdy niezbędne było dokonanie wykładni systemowej i celowościowej oraz uwzględnienie nie tylko przepisów ustawy o Policji, ale też konstrukcji podobnych instytucji prawnych uregulowanych w innych ustawach dotyczących służb mundurowych, w szczególności przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP . W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnienie zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1). W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 poz. 161 z późn. zm.), powoływanej dalej jako ustawa, oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm.), powoływanego jako rozporządzenie. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego/domu jednorodzinnego, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest zastępczym sposobem realizacji prawa osoby pełniącej służbę w Policji do lokalu mieszkalnego. Co do zasady bowiem – stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy - policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Podkreślenia wymaga, że regulacje prawne w zakresie prawa do lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy Policji wynikają ze specyfiki służby w Policji, której nieodłącznym elementem jest dyspozycyjność funkcjonariuszy, a więc ich gotowość do pełnienia obowiązków służbowych w określonym miejscu w każdym czasie. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. (sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77) wskazano, że "prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie z przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy". Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy – jako zastępcza (subsydiarna) forma realizacji potrzeb mieszkaniowych policjanta w służbie stałej – jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia przez policjanta, który legitymuje się prawem do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale (art. 90 w zw. z art. 97 ust. 5 ustawy). Z tego powodu należy przyjąć, że prawo do przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, przysługuje tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy określony policjant spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie mu prawa do przydziału lokalu mieszkalnego. Omawiane bowiem uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy. Oznacza to, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego/domu jednorodzinnego (art. 94 ust. 1 ustawy), jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłanką jest stwierdzenie posiadania przez policjanta - w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej - lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy). W konsekwencji należy dojść do wniosku, że jeżeli policjant posiada w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny/dom jednorodzinny spełniający przysługujące policjantowi normy zaludnienia (określone w § 2 i § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów), to należy przyjąć, że ustawowy cel posiadania przez funkcjonariusza prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, jest spełniony i tym samym funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W takiej sytuacji ten funkcjonariusz nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 ustawy), a w konsekwencji nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania mu pomocy finansowej określonej w art. 94 ust. 1 ustawy, która jest pochodną (zależną) od prawa do lokalu mieszkalnego formą resortowej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Podkreślenia wymaga, że przewidziana ustawą o Policji pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo podmiotowe z tytułu pełnienia służby w charakterze policjanta, ale jedynie jako jedna z form pomocy nakierowanej na uzyskanie przez policjanta mieszkania w miejscu pełnienia służby. Jeżeli zatem policjant wykorzystując własne zasoby finansowe nabył lokal mieszkalny spełniający określone wymogi (tj. lokal spełnia przysługujące policjantowi oraz członkom jego rodziny wymienionym w art. 89 ustawy normy zaludnienia) - to tym samym zaspokoił już swoje potrzeby mieszkaniowe, a w konsekwencji prawo do pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, mu nie przysługuje. Należy podkreślić, że miarodajny dla oceny tego prawa jest dzień złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej – z tego dnia organ bierze pod uwagę istniejący stan faktyczny i prawny, a zatem to na ten właśnie dzień dokonuje oceny czy dany policjant spełnia warunek do otrzymania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a co za tym idzie czy przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Przepisy nie przewidują ograniczeń czasowych co do wystąpienia ze stosownym wnioskiem, ale rozpoznając taki wniosek, organ zobligowany jest ustalić, czy policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i - w przypadku, gdy potrzeby te są już zaspokojone – stwierdzić, że nie przysługuje mu pomoc finansowa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1298/13, LEX nr 1658394). Bez znaczenia pozostaje ocena faktu, czy policjant podejmując służbę nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby/miejscowości pobliskiej i nabył taki lokal dopiero w czasie pełnienia służby przygotowawczej czy też w czasie pozostawania w służbie stałej. Istotne z punktu widzenia przyznania świadczenia określonego w art. 94 ust. 1 ustawy jest to, czy składając wniosek o przyznanie takiej pomocy finansowej policjant posiada zaspokajający jego potrzeby mieszkaniowe lokal mieszkalny/dom jednorodzinny znajdujący się w miejscowości pełnienia służby/miejscowości pobliskiej. Podsumowując należy wskazać, że warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego/domu jednorodzinnego należy wiązać wyłącznie z taką sytuacją, w której policjant – w dniu złożenia wniosku - spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz takiego lokalu nie otrzymał. Jeżeli natomiast policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez ustawę (art. 95 ust. 1 ustawy), czyli gdy posiada lokal mieszkalny a lokal ten odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej - to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ust. 1 ustawy). W konsekwencji taki policjant nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1 ustawy). Skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w dniu 27 czerwca 2019 r., kilka lat po podanej na rozprawie dacie zamieszkania w zbudowanym przez siebie domu. Składając wniosek miał zatem zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a zatem organy zobligowane były do odmowy przyznania mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Należy zwrócić uwagę na to, że uchwała NSA z dnia 29 kwietnia 2009r. sygn. akt I OPS 7/08 zgodnie z którą nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy, odnosi się do sytuacji, w której funkcjonariusz wprawdzie posiada tytuł prawny do lokalu lub domu jednorodzinnego lecz nie ma możliwości zamieszkania w nim. NSA dostrzegł bowiem konieczność takiej interpretacji przepisów, by umożliwić rzeczywistą realizację ich celu, którym jest zagwarantowanie dyspozycyjności funkcjonariusza poprzez zapewnienie mu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, w której skarżący składając wniosek o udzielenie pomocy finansowej zamieszkiwał już we własnym domu, położonym w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.