III SA/Gd 779/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na wystąpienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 3 sierpnia 2015r. nr [...] w przedmiocie opinii o służbie postanawia: odrzucić skargę. Komendant Wojewódzki Policji w dniu 3 sierpnia 2015 r. wydał wystąpienie nr [...], którym uwzględnił odwołanie M. M. od opinii o służbie wydanej w dniu 11 czerwca 2015 r. przez Komendanta Powiatowego Policji - w zakresie punktu 4 opinii o służbie, uchylając opinię w części obejmującej znajdujące się w powyższym punkcie zapisy. Polecił jednocześnie Komendantowi Powiatowemu Policji sporządzenie nowej opinii o służbie z uwzględnieniem okoliczności wskazanych w uzasadnieniu. W uzasadnieniu organ podał, że M. M. rozkazem personalnym z dnia 29 maja 2015 r. została zwolniona ze służby w Policji z dniem 5 czerwca 2015 r. W dniu 29 maja 2015 r. zwróciła się o wydanie opinii o służbie na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o Policji, w związku z orzeczeniem o trwałej niezdolności do służby w Policji. W dniu 11 czerwca 2015 r. Komendant Powiatowy Policji wystawił jej opinię o służbie. Komendant Wojewódzki Policji opisał treść opinii oraz przyczyny, dla których uznał za zasadne uwzględnienie odwołania w części dotyczącej punktu 4 opinii. W dniu 12 sierpnia 2015 r. wydano wobec skarżącej nową opinię o służbie, a opinia o służbie z dnia 11 czerwca 2015 r. – na podstawie § 32 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów ( Dz.U. 2013r. , poz.644) - została zniszczona ( protokół zniszczenia k.17 akt administracyjnych). Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wystąpienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 3 czerwca 2015 r., zarzucając, że wydana po tym wystąpieniu opinia z dnia 12 sierpnia 2015 r. jest dla niej niekorzystna. Podała również, że zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku rozkazy personalne dotyczące jej zwolnienia ze służby. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał ponadto, że w jego ocenie dopuszczalna jest skarga na wystąpienie organu II instancji , bowiem akt kończący postępowanie w formie wystąpienia organu odwoławczego kształtuje prawa zwolnionego funkcjonariusza , gdyż rodzi po jego stronie tytuł do ubiegania się o pracę za pomocą prawidłowej opinii o służbie. Wystąpienie jest aktem wydawanym w postępowaniu administracyjnym w sprawie personalnej związanej z rozwiązaniem stosunku służbowego ( § 1 ust. 4 i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów), zatem jest zaskarżalny skargą do sądu administracyjnego ( art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarżąca zaskarżyła skargą wystąpienie Komendanta Wojewódzkiego Policji, wydane w oparciu o art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tj. Dz.U. z 2015 r. , poz.355 ze zm.). Rozważenia wymagało, czy dopuszczalna jest sądowoadministracyjna kontrola wystąpienia, zaskarżonego w niniejszej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę stwierdził, że wystąpienie wydane na skutek odwołania policjanta od opinii o służbie należy do aktów lub czynności , o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm.). Także w zaskarżonym wystąpieniu zawarto pouczenie , że jest ono zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego. W myśl tego pouczenia postąpiła skarżąca, wnosząc do tutejszego sądu skargę. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ustawa o Policji stanowi w art. 46 ust. 1 , że policjant zwolniony ze służby otrzymuje niezwłocznie świadectwo służby oraz na swój wniosek opinię o służbie. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o Policji policjant może żądać sprostowania świadectwa służby oraz odwołać się do wyższego przełożonego od opinii o służbie w terminie 7 dni od dnia otrzymania opinii. Ponadto kwestie opinii o służbie regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów ( Dz.U. z 2013 r. poz.644 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z § 31 ust. 1 rozporządzenia na pisemny wniosek policjanta kierownik komórki organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych (...) przygotowuje niezwłocznie, w oparciu o akta osobowe policjanta, opinię o służbie, zwaną dalej "opinią". Opinię wydaje przełożony właściwy w sprawach osobowych ( § 31 ust. 3). W myśl § 34 ust.4 rozporządzenia opinia powinna w szczególności zawierać: 1) stopień, imię, nazwisko, imię ojca, datę i miejsce urodzenia; 2) okres służby; 3) kwalifikacje i wykształcenie; 4) nazwę jednostki organizacyjnej Policji i ostatnio zajmowane stanowisko służbowe oraz ocenę wywiązywania się z obowiązków służbowych; 5) szczególne osiągnięcia zawodowe, nagrody i wyróżnienia, a także ordery i odznaczenia uzyskane w okresie służby; 6) naruszenia dyscypliny służbowej i kary, które nie zostały zatarte; 7) pouczenie o prawie do złożenia odwołania. Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że policjant, który nie zgadza się z treścią opinii, może w terminie 7 dni od daty otrzymania opinii wnieść na piśmie odwołanie do wyższego przełożonego (...). Zgodnie z § 32 ust. 3 rozporządzenia wyższy przełożony w terminie miesiąca od dnia wniesienia odwołania: 1) uwzględnia odwołanie i uchyla opinię w całości lub w części oraz nakazuje przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych, który wydał zaskarżoną opinię, wydanie nowej opinii, określając w pisemnym wystąpieniu, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydaniu, albo 2) nie uwzględnia odwołania. § 32 ust.4 rozporządzenia stanowi, że odmowa uwzględnienia odwołania wymaga pisemnego uzasadnienia. W myśl § 32 ust.5 rozporządzenia w przypadku wydania nowej opinii przełożony właściwy w sprawach osobowych, który wydał opinię, niszczy poprzednio sporządzoną opinię. Mając na uwadze treść przywołanych wyżej przepisów Sąd stwierdza, że nie podziela poglądu organu co do tego, by wystąpienie wydane na skutek odwołania policjanta od opinii o służbie należało do aktów lub czynności , o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tego rodzaju akty i czynności muszą bowiem dotyczyć uprawnień i obowiązków, wynikających z przepisów prawa. "Dany akt lub czynność powinna ustalać ( odmawiać ustalenia), stwierdzać ( odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienie NSA z 29 czerwca 2005r., II GSK 96/09, Lex-Polonica nr 2098951 i postanowienie NSA z 9 września 2011 r. I OSK 1716/11 , Lex nr 898902). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem , stwierdzeniem lub potwierdzeniem ( oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia ( lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (podobnie J.P. Tarno, Prawo..., s.32)". ̸ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod redakcją Tadeusza Wosia, Wydawnictwo LexisNexis , Warszawa 2012, Wydanie 5, str. 71-72 ̸ . Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższy pogląd podziela. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało wystąpienie wyższego przełożonego, dotyczące opinii o służbie. Jak wynika z przywołanych wyżej przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia opinia o służbie wydawana jest jedynie na wniosek policjanta - w oparciu o akta osobowe, choć zawiera też w niewielkim zakresie elementy ocenne ( dotyczące wywiązywania się z obowiązków służbowych). Opinia o służbie jest więc w istocie oświadczeniem wiedzy o pewnym stanie faktycznym. Nie ustala , nie stwierdza ani nie potwierdza ( w sposób pozytywny bądź negatywny) żadnych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Także czynność wyższego przełożonego, związana z rozpoznaniem odwołania od opinii o służbie nie ustala , nie stwierdza ani nie potwierdza ( w sposób pozytywny bądź negatywny) żadnych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego, bowiem dotyczy ona treści opinii o służbie. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżone wystąpienie nie może być uznane za akt lub czynność , o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie budziło też żadnych wątpliwości Sądu, że zaskarżone wystąpienie nie może być poddane sądowoadministracyjnej kontroli w oparciu o pozostałe punkty art. 3 § 2 p.p.s.a., które - ogólnie rzecz ujmując - dotyczą decyzji administracyjnych, postanowień, pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w określonych przypadkach. Sąd miał również na uwadze, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W ustawie o Policji Sąd nie dopatrzył się unormowań , z których wynikałoby uprawnienie do dokonania sądowej kontroli zaskarżonego wystąpienia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę , jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd , na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę.