III SA/Gd 78/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Sędziowie : NSA Anna Orłowska WSA Felicja Kajut Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. L. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej oddala skargę. Dyrektor Izby Celnej [...] decyzją z dnia 26 listopada 2003 r. nr [...] orzekł o zwolnieniu ze służby P. L. w związku z wniesieniem przeciwko niemu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego. Jako podstawę prawną swojej decyzji organ powołał art. 25 ust. 1 pkt 8a i art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) w związku z art. 104 i 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu 25 listopada 2003 r. otrzymał z Sądu Rejonowego w P. potwierdzenie wniesienia przeciwko P. L. aktu oskarżenia o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 3 k.k. i inne. Wobec tego zaszła, wymieniona w art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, przesłanka do obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. L. zarzucił organowi naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o Służbie Celnej oraz Konstytucji RP. W szczególności wskazał, że organ nie zawiadomił go o wszczętym przeciwko niemu postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby; uniemożliwił udział w postępowaniu oraz zwolnił ze służby, w czasie kiedy przebywał na zwolnieniu lekarskim. Jego zdaniem organ nie miał prawa nadawać decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Celnej [...] decyzją z dnia 8 stycznia 2004 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 81 i 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że podniesione przez stronę zarzuty są chybione ponieważ: - zgodnie z art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących czynnego udziału zainteresowanego następuje dopiero od chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; - o terminie wykonania decyzji decyduje pracodawca, uwzględniając okoliczności sprawy; - uwzględniając interes społeczny w niniejszej sprawie zachodziła konieczności natychmiastowego wykonania decyzji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.; - w ocenie organu nie jest on uprawniony do badania zgodności aktów prawnych z Konstytucją RP. Ustawodawca wprowadzając przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej nie wprowadził przepisów zezwalających na odrębne ocenianie stanów faktycznych powstałych przed jego wejściem w życie. Istotnym w sprawie było wniesienie do sądu aktu oskarżenia; - zarzuty dotyczące zwolnienia ze służby w czasie choroby nie znajdują uznania ponieważ funkcjonariusz celny nie podlega przepisom kodeksu pracy, a obowiązująca ustawa o Służbie Celnej nie zakazuje zwolnienia funkcjonariusza w czasie niezdolności do służby z powodu choroby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. L. wniósł o uchylenie wyżej opisanej decyzji w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie organu narusza: 1. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i sprzeczności logicznej w treści uzasadnienia; 2. art.10 § 1 i 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 81 § 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez utrzymanie decyzji z dnia 26 listopada 2003 r. wydanej mimo nie zawiadomienia strony o wszczętym postępowaniu zwolnienia ze służby; 3. art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. poprzez nadanie rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności; 4. art. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej poprzez zwolnienie ze służby bez prawomocnego wyroku skazującego za przestępstwo umyślne; 5. art. 2 i 42 ust. 3 Konstytucji RP, tj. zasady ochrony praw nabytych oraz zasady domniemania niewinności poprzez podjęcie działań o charakterze represyjnym w postaci zwolnienia ze służby przed wydaniem prawomocnego skazującego wyroku sądu; 6. naruszenie zasady lex retro non agit poprzez zastosowanie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej do zdarzeń zaszłych przed wejściem w życie tego przepisu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera sprzeczności. Z jednej strony organ celny twierdzi, iż w postępowaniu dotyczącym zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a z drugiej nadaje rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. Także w obu decyzjach wydanych w sprawie organ powoływał się na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem zgodnie z konstytucyjnym obowiązkiem spoczywającym na organach administracyjnych, mogą one działać jedynie w oparciu i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Skarżący powtórzył zarzut odwołania, iż postępowanie zostało wszczęte i prowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Dyrektor Izby Celnej [...] nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w sprawie oraz naruszył art. 10 k.p.a. Jego zdaniem organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji mimo, że takie działanie nie znajdowało umocowania w ustawie o Służbie Celnej. Ponadto w świetle uregulowań Konstytucji RP każdy obywatel korzysta z domniemania niewinności aż do momentu stwierdzenia jego winy prawomocnym wyrokiem karnym. Zdaniem skarżącego powoływany przez organ art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej budzi poważne wątpliwości w świetle zasady praw nabytych wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W demokratycznym państwie prawa zmiana w zakresie warunków zajmowania określonych stanowisk czy wykonywania określonej pracy wymaga jednocześnie regulacji odnoszącej się do osób, które nabyły już prawo do zajmowania określonego stanowiska. Jak wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny odstępstwo od zasady lex retro non agit możliwe jest tylko wówczas, gdy jest to uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami lub gdy tak wprowadzane przepisy nie zmieniają na niekorzyść sytuacji obywateli. Wymieniony wyżej przepis znacząco pogorszył sytuację funkcjonariuszy celnych w stosunku do których było prowadzone postępowanie karne. Z dnia na dzień funkcjonariusze po wniesieniu aktu oskarżenia stracili uprawnienia do wykonywania dotychczasowej pracy. Na tych funkcjonariuszy przepis przerzucił skutki przewlekłości sądowych postępowań karnych i niewydolności polskiego wymiaru sprawiedliwości. W przypadku skarżącego akt oskarżenia został wniesiony w 2001 r. i pomimo upływu 3 lat nie doszło do rozprawy. Gdyby postępowanie karne przebiegło sprawnie i zakończyłoby się prawomocnym wyrokiem uniewinniającym, przedmiotowy przepis nie znalazłby zastosowania do niego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 19 maja skarżący poinformował Sąd, iż 13.05.2005 r. została wniesiona skarga do Trybunału Konstytucyjnego przez Ogólnopolski Związek Zawodowy Funkcjonariuszy Celnych w G. w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 25 ust. 1 pkt 8 lit. a i b ustawy o Służbie Celnej. Skarżący następnego dnia doręczył kopię tej skargi. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie w sprawie na mocy art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dniu 13 lutego 2007 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie o sygn. akt K 46/05 orzekając, że: 1. Art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 i Nr 273, poz. 2703, z 2005 r. Nr 167, poz. 1399 oraz z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i Nr 170, poz. 1218): a) jest zgodny z art. 60, art. 65 ust. 1 w związku z art. 30 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) nie jest niezgodny z art. 67 Konstytucji, c) nie jest niezgodny z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z 1995 r. Nr 36, poz. 175, 176 i 177, z 1998 r. Nr 147, poz. 962 oraz z 2003 r. Nr 42, poz. 364). 2. Art. 61 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 60 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 30 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 67 Konstytucji. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2007 r. Sąd podjął postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby P. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – w skrócie p.p.s.a.) Art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej stanowi, że funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Cytowany przepis był dwukrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego odnośnie jego zgodności z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 19 października 2004 r. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93) oraz wyżej opisanym wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. K 46/05 (Dz.U. 27, poz. 187) Trybunał Konstytucyjny potwierdził zgodność tego przepisu z Konstytucją RP. Ponieważ zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zarzut dotyczący sprzeczności przedmiotowego przepisu z Konstytucją RP i wyrażoną w niej zasadą domniemania niewinności nie może znaleźć uznania. Należy zważyć, iż stosunki służbowe służb mundurowych, co do zasady, nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter administracyjno-prawny i powstają w drodze powołania lub mianowania. Funkcjonariusz musi się poddać - określonym przepisami - regułom pełnienia służby, charakteryzującej się specjalnymi uprawnieniami, ale także szczególnymi obowiązkami. Specyfika pracy funkcjonariuszy mundurowych (w tym celnych) uzasadnia bardziej rygorystyczne ukształtowanie zasad utraty statusu pracowniczego. Takie regulacje należy odczytywać w kontekście publicznego wymiaru służby. W ocenie składu orzekającego w przedmiotowym przepisie nie chodzi wyłącznie o samo wniesienie aktu oskarżenia jako czynności procesowej, która ma miejsce w określonym dniu, lecz o wniesienie aktu oskarżenia, jako czynności procesowej skutkującej wszczęciem postępowania sądowego. Stan ten trwa do czasu zakończenia procesu karnego prawomocnym orzeczeniem sądu. W tym rozumieniu przepis ma zastosowanie do tych funkcjonariuszy celnych, przeciwko którym wniesiono akt oskarżenia, przed dniem jego wejścia w życie tj. przed dniem 10 lipca 2003 r., jeżeli nadal trwa postępowanie karne zainicjowane jego wniesieniem. Znajduje on zastosowanie, jeżeli wniesiony został akt oskarżenia o określonej treści przeciwko funkcjonariuszowi celnemu tzn. wszczęcie postępowania sądowego o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego w z oskarżenia publicznego oraz stan zawisłości sprawy przed sądem wciąż trwa. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku wyżej opisanej interpretacji przepisu nie można mówić o działaniu prawa wstecz lecz bezpośrednim jego działaniem w związku z istnieniem danego stanu faktycznego w dacie obowiązywania normy prawnej. Nie znajduje uzasadnienie stanowisko przyjęte przez skarżącego, gdyż takie rozumowanie prowadziłoby do zróżnicowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy celnych, przeciwko którym toczy się postępowanie karne, w zależności od tego czy wniesienie aktu oskarżenia nastąpiło przed czy po dniu 10 lipca 2003 r. Niewątpliwie postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby celnej skarżącego nastąpiło po dniu 10 lipca 2003 r. Pismem z dnia 10 września 2003 r. Dyrektor Izy Celnej [...], powołując się na nowelę ustawy o Służbie Celnej, wystąpił do Prokuratury Rejonowej w P. o udzielenie informacji na temat postępowania karnego prowadzonego wobec P. L. Następnie uzyskane z Prokuratury i Sądu Rejonowego w P. informacje, że akt oskarżenia wpłynął do Sądu Rejonowego w L. dnia 22 czerwca 2001 r. i nadal jest prowadzone postępowanie sądowe w sprawie, stały się podstawą do wydanie decyzji z dnia 26 listopada 2003 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby. Sąd uznaje za błędne stanowisko organu odwoławczego, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące czynnego udziału zainteresowanego w postępowaniu znajdują zastosowanie dopiero od chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do takich stwierdzeń nie upoważnia wskazany art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej. Wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby jest niewątpliwie sprawą o charakterze administracyjnym, a więc zarówno do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji jaki i postępowania uruchomionego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o ile odmiennie nie regulują tego przepisy ustaw szczególnych np. ustawy o Służbie Celnej. Taki pogląd wynika z brzmienia powołanego wyżej przepisu i jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA 2235/03 z dnia 17.03.2004 r., Lex nr 150877). Z treści art. 27 ustawy o Służbie Celnej wynika, że zawiadomienie o zwolnieniu ze służby celnej doręcza się funkcjonariuszowi z odpowiednim wyprzedzeniem, w przypadku zwolnienia z przyczyn określonych w art. 25 ust. 1 pkt 9 i 11 oraz w art. 26. Zatem ustawodawca przewidział swego rodzaju okres wypowiedzenia stosunku służbowego w ściśle określonych przypadkach. W konsekwencji w pozostałych przypadkach dochodzi do natychmiastowego rozwiązania stosunku służbowego, niejako automatycznie po wydaniu decyzji. Nie ma potrzeby nadawania takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. W niniejszej sprawie nadanie takiego rygoru było zbędne, jednak pozostało bez wpływu na wykonalność decyzji. W tym zakresie zarzuty skargi są nietrafione i nie mogą stanowić o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Pozornie słuszne jest twierdzenie skarżącego, iż został on pozbawiony prawa czynnego udziału w sprawie a organ naruszył przepisy procedury administracyjnej dotyczące powiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby oraz wysłuchania strony przed wydaniem decyzji. Trzeba zauważyć, że w przedmiotowej sprawie jedyną okolicznością wymagającą ustalenia była kwestia, czy przeciwko skarżącemu został wniesiony akt oskarżenia o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Okoliczność ta została potwierdzona przez organ i z całą pewnością była znana skarżącemu. Skarżący otrzymał decyzję o zwolnieniu ze służby z dnia 11 listopada 2003 r. i korzystał z prawa udziału w postępowaniu po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Dyrektora Izby Celnej [...], a zatem miał w trakcie postępowania możliwość zajęcia stanowiska i przedstawienia zarzutów. Mając te fakty na uwadze, należy uznać, iż brak zawiadomienia o postępowaniu przed wydaniem decyzji o zwolnieniu oraz nie zapoznanie skarżącego z materiałem dowodowym w żaden sposób nie mogły wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia. Tym samym uchybienia nie miały charakteru istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sąd uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się do zarzutów stawianych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie narusza art. 107 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.