III SA/Gd 780/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. Ł. - H. na zarządzenie Prezydenta Miasta G. z dnia 22 sierpnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w G. postanawia: odrzucić skargę. Zarządzeniem z dnia 22 sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta G. powierzył E. S. stanowisko Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w G. w okresie od dnia 1 września 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U 2004, Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli w wyniku konkursu na stanowisko dyrektora szkoły nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący szkołę powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły i rady pedagogicznej. Skargę na zarządzenie wniosła nauczycielka [...] Liceum Ogólnokształcącego w G., I. Ł.- H., która w związku z nierozstrzygniętym konkursem na dyrektora szkoły występowała do władz miasta z ramienia rady pedagogicznej o powierzenie tego stanowiska dotychczasowej dyrektorce szkoły - T. Ł. (karta 2 akt administracyjnych). Wnosząc o stwierdzenie nieważności zarządzenia, skarżąca wskazała, że nie kwestionuje, iż w związku z nierozstrzygniętym konkursem organ prowadzący szkołę może powierzyć stanowisko wybranej przez siebie osobie. Jednak w tym przypadku powierzenie stanowiska dyrektora nastąpiło bez zasięgnięcia opinii rady pedagogicznej i rady szkoły w tej sprawie, co jest sprzeczne z procedurą określoną w art. 36 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W skardze zaznaczono, że pomimo pism kierowanych do Urzędu Miasta G. w czasie od dnia 26 kwietnia do dnia 26 czerwca 2012 r., rada pedagogiczna i rada szkoły nie uzyskały informacji ani o sposobie powierzenia stanowiska dyrektora, ani też o proponowanej na to stanowisko osobie. Skarżąca podkreśliła, że wydanie przez radę pedagogiczną opinii w terminie 7 dni było niemożliwe, ponieważ zwrócono się o to do organów szkoły dopiero w dniu 27 czerwca 2012 r. Było to także niemożliwe z uwagi na czas ujawnienia osoby kandydata, co nastąpiło na ostatnim w roku szkolnym posiedzeniu rady pedagogicznej w dniu 26 czerwca 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zakwestionował prawo I. Ł. - H. do zaskarżenia zarządzenia, ponieważ do skargi nie dołączono dokumentu z którego wynika, że skarżąca działa w imieniu rady pedagogicznej. Ustosunkowując się do zarzutu braku legitymacji skargowej, w skierowanym do sądu piśmie z dnia 14 grudnia 2012 r. I. Ł. - H. oświadczyła, że w sprawie występuje nie tylko w imieniu własnym, ale także w interesie pozostałych członków rady pedagogicznej, a swoją legitymację skargową wywodzi z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przytaczając fragmenty komentarza do ustawy autorstwa prof. Tadeusza Wosia, skarżąca podkreśliła, że jest długoletnim pracownikiem szkoły i zamierza nadal pracować dla dalszego jej rozwoju na wysokim poziomie, jest więc subiektywnie ze szkołą związana, podobnie jak inni członkowie rady pedagogicznej, i tak jak oni, skarżąca chce mieć gwarancję, że kwestionowane zarządzenie organu prowadzącego szkołę jest praworządne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.).zwanej dalej P.p.s.a. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości. Postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. W myśl art. 50 P.p.s.a., uprawnionym do wystąpienia ze skargą jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z powyższego wynika, iż legitymację do złożenia skargi oparto, co do zasady, na kryterium interesu prawnego. Oznacza to, że skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności organu administracji publicznej, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, a nawet - jak się również przyjmuje - na normach procesowych czy ustrojowych (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06, LEX nr 325285). Interes prawny we wniesieniu skargi winien być przy tym rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi, a zaskarżonym aktem. Omawiany "interes prawny" musi być zatem interesem indywidualnym strony postępowania, innymi słowy, musi dotyczyć jej bezpośrednio. Powyższy pogląd wynika jasno z treści przepisu i jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie i doktrynie. Zbieżny pogląd został również zaprezentowany w powołanym przez skarżącą komentarzu do art. 50 ustawy - P.p.s.a. pod redakcją sędziego prof. Tadeusza Wosia. Opierając się na fragmentach komentarza skarżąca wskazała, że "istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodności z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym.[...] oraz, że "takie zobiektywizowane rozumienie legitymacji skargowej nie oznacza, że skarga może być złożona od aktu lub czynności, z którymi skarżącego nie wiążą żadne subiektywne więzy" . Wskazane przez skarżącą argumenty zostały podane przez autora komentarza dla poparcia tezy o złożonej istocie i strukturze pojęcia interesu prawnego, które nie wyczerpują się tylko w jednym, obiektywnym, bądź subiektywnym aspekcie. Reasumując swoje rozważania, autor komentarza wyjaśnił w zgodzie z wyrażonym wyżej poglądem, że skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych uprawnień i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może dotyczyć zatem tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków. W tej płaszczyźnie interes prawny, o którym mowa 50 P.p.s.a., ma charakter materialnoprawny. Jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (decyzji, postanowienia) lub też podjęcia określonych czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. tj. innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ( cyt. za "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, 2005, s. 213-214). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż skarga I. Ł. - H. podlega odrzuceniu bowiem została wniesiona przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej w tej sprawie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta G. stanowi art. 36 a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004 Nr 256, poz. 2572 ze zm.), wedle którego jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący szkołę powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Podjęcie zaskarżonej czynności przez organ bezpośrednio ukształtowało zatem indywidualną sytuację prawną osoby powołanej na stanowisko dyrektora, a także dotychczasowego dyrektora szkoły, który to stanowisko utracił. Interes prawny w złożeniu skargi miały tym samym E. S., której powierzono stanowisko dyrektora oraz urzędująca w czasie wydania zarządzenia dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego w G., T. Ł. Osoby te nie złożyły skargi na zarządzanie. I. Ł. - H. składając skargę w imieniu własnym, tj. jako zatrudniony w szkole nauczyciel, nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia powołującego na stanowisko dyrektora inną osobę. Okoliczność, że skarżąca jest nauczycielem szkoły, w której został powołany nowy dyrektor uzasadnia subiektywny interes skarżącej w wyborze zwierzchnika. Interesu tego nie można jednak utożsamiać z interesem prawnym, ponieważ zaskarżone zarządzenie bezpośrednio nie kształtuje indywidualnej sytuacji prawnej skarżącej. Skarżąca wyjaśniła, że składając skargę działa nie tylko w imieniu własnym, lecz również w imieniu całej rady pedagogicznej, która została pozbawiona możliwości wydania opinii o kandydacie na stanowisko. Sąd wyraża pogląd, że legitymacja skargowa do złożenia skargi na zarządzenie o powołaniu dyrektora nie przysługuje również radzie pedagogicznej. Wprawdzie cytowany przepis stanowi, iż organ prowadzący szkołę powierza stanowisko dyrektorowi, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej, to nie ma ona jednak w tym postępowaniu statusu uczestnika na prawach strony, lecz status doradczego organu współdziałającego z prezydentem miasta w przypadku powoływania dyrektora po nierozstrzygniętym konkursie na to stanowisko. Uprawnienie do wydania uchwały opiniującej kandydata oznacza, że rada pedagogiczna uczestniczy w postępowaniu administracyjnym jako organ, który doradczo współdecyduje o prawach i obowiązkach innych osób. Z art. art. 36 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty wskazującego na uprawnienie rady pedagogicznej i rady szkoły nie można zatem wywodzić legitymacji tych organów do zaskarżania zarządzenia wydanego na podstawie powołanego przepisu. Jak wskazano wyżej uprawniania obu rad wchodzą bowiem w zakres procedury o charakterze administracyjnym, a więc nie są uprawnieniem indywidualnym ukształtowanym w wyniku władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Rada pedagogiczna, wydając opinię, o której mowa w art. 36 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, działa w ramach przyznanych jej ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach własnego interesu prawnego. Nie występuje więc wówczas jako podmiot mający interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Z tych względów okoliczność, czy skarżąca posiadała pełnomocnictwo do reprezentowania rady pedagogicznej przed sądem, czy też nie, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Okoliczność, że I. Ł.- H. nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, powoduje niemożność odniesienia się przez Sąd do merytorycznych zarzutów postawionych w skardze zarządzeniu Prezydenta Miasta G., w zakresie dotyczącym uniemożliwiania radzie pedagogicznej i radzie szkoły wydania opinii o kandydacie na dyrektora. Sąd wskazuje na marginesie, że z akt sprawy wynika, iż zarządzenie zostało poddane kontroli przez organ nadzoru, który rozstrzygnie o legalności zarządzenia, mając zapewne na względzie i to, czy wystosowane do rady pedagogicznej i rady szkoły pisma z dnia 27 czerwca 2012 r. o wydanie opinii w terminie 7 dni nie naruszyły art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną.