III SA/Gd 790/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 26 czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie zmiany nazwy ulicy postanawia: odrzucić skargę. W dniu 26 czerwca 2017 r. Rada Miejska – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany nazwy ulicy o następującej treści: §1.1. Zmienia się nazwę ulicy [...] na ulicę [...], której przebieg jest zgodny z załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały. 2. Integralną częścią uchwały jest uzasadnienie, stanowiące załącznik nr 2 do niniejszej uchwały. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta. § 3. Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W uzasadnieniu uchwały organ podał, że w związku z wejściem w życie tzw. "ustawy dekomunizacyjnej", po prowadzeniu konsultacji społecznych z mieszkańcami ulicy [...], po uwzględnieniu ich opinii oraz po zaakceptowaniu zaproponowanej nazwy ulicy przez Zespół ds. Nazewnictwa Miejskiego na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2017 r., a także po przeprowadzeniu konsultacji z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego w dniach od 19 do 26 maja 2017 r., proponuje się zmienić w całości nazwę ulicy [...] na ulicę [...]. Wskazano przy tym, że ewentualne podzielenie i nadanie docelowo kilku nazw ulicy [...] nastręczy dodatkowych komplikacji spowodowanych również zmianą numeracji porządkowych nieruchomości. K. J. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie. Ponadto domagał się zawieszenia wykonania tej uchwały i nie zmieniania nazwy ulicy do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu). Skarżący w uzasadnieniu utrzymywał, że tzw. konsultacje społeczne przed podjęciem uchwały były niewiążące i w związku z tym wnosił o przeprowadzenie prawdziwych konsultacji społecznych. Jego zdaniem formularz konsultacji powinien być przesłany każdemu mieszkańcowi przedmiotowej ulicy, a nie - jak miało to miejsce - skierowany bezosobowo do mieszkańców ulicy. Wskazał przy tym na swoją wcześniejszą korespondencję kierowaną do Burmistrza i Rady Miejskiej. Zdaniem skarżącego wyzwolenie miasta przez Armię Czerwoną nastąpiło faktycznie w dniu 15 lutego i nazwa [...] nie musi być kojarzona z tym zdarzeniem, wskazując przy tym, że data [...] jest dniem powstania Armii Krajowej. Ponadto wskazał, ze zmiana nazwy ulicy jest niepotrzebna i kosztowna, bowiem łączy się ze zmianą wielu dokumentów (dowodów osobistych oraz treści ksiąg wieczystych). Do skargi skarżący załączył wiele kopi artykułów prasowych dotyczących niemieckiej okupacji C. oraz wyzwolenia miasta w 1945 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz stwierdził, że uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 18 lipca 2017 r. pod pozycją 2686 i weszła w życie w dniu 2 sierpnia 2017 r. Burmistrz wskazał, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego, który uzasadniałby wniesienie przez niego skargi zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Odnosząc się merytorycznie do skargi organ wskazał, że podjęcie zaskarżonej uchwały wynikało z realizacji obowiązku nałożonego na jednostki samorządu terytorialnego w ustawie z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, która weszła w życie w dniu 2 września 2016 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Ustawa określa, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Jednostki samorządu terytorialnego miały ustawowy obowiązek, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, zmienić nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, a w przypadku niewykonania tego obowiązku przez jednostki samorządu terytorialnego ustawodawca przewidział wydanie przez wojewodę zarządzenia zastępczego. W tym kontekście Burmistrz wyjaśnił, że Miejska Rada Narodowa uchwałą Nr [...] z dnia 31 stycznia 1955 r. przemianowała ul. [...] na ul. [...], zaś uzasadnieniem dla podjęcia powyższej uchwały było upamiętnienie 10-tej rocznicy wyzwolenia miasta C. przez braterską Armię Radziecką. Z uwagi na tak sformułowane uzasadnienie należało uznać, iż powyższa nazwa ulicy kwalifikuje się do zmiany w oparciu o przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Burmistrz wskazał, że po konsultacjach z Instytutem Pamięci Narodowej postanowiono przystąpić do prac mających na celu zmianę powyższej nazwy ulicy. Pomimo, że przepisy prawa nie wymagają przeprowadzenia konsultacji społecznych w zakresie podejmowania uchwał w sprawie nazewnictwa ulic, Burmistrz Miasta rozesłał do mieszkańców ul. [...] w C. zaproszenie do wnoszenia uwag i opinii dotyczących nowej nazwy ulicy. Nadto na podstawie uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 19 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących ich działalności statutowej przeprowadzono kolejne konsultacje społeczne. Dlatego też zarzut skarżącego co do przeprowadzonych konsultacji jest zupełnie bezzasadny. Odnosząc się do kwestii kosztów związanych z wymianą dokumentów organ zauważył, że pisma oraz postępowania sądowe i administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmiany nazwy dokonanej na podstawie ustawy dekomunizacyjnej są wolne od opłat, a zmiana nazwy dokonana na podstawie tej ustawy nie ma też wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę dotychczasową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest - będąca aktem prawa miejscowego - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w sprawie zmiany nazwy ulicy (tj. zmiany ulicy [...] na ulicę [...]), podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. - dalej jako: "u.s.g.") oraz w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.- zwanej dalej: "ustawą dekomunizacyjną"). Skarga na powyższą uchwałę wniesiona została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten - po zmianie dokonanej ustawą dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. – stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi na akt prawa miejscowego wydany po dniu 1 czerwca 2017 r. (co miało miejsce w niniejszej sprawie), nie jest ograniczone w czasie i nie wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W sytuacji zatem, gdy skarga została wniesiona w terminie, a przepisy nie wymagały uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to w rozpoznawanej sprawie – co wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. - przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, należało w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi, bowiem dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o tym, czy osoba ubiegająca się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, a nie interes faktyczny. Konieczne jest zatem wskazanie konkretnego przepisu prawa (administracyjnego), który wskazuje istnienie takiego interesu prawnego w odniesieniu do podmiotu skarżącego akt prawa miejscowego, a nadto ustalenie, że ten akt narusza interes prawny (uprawnienie) konkretnie tego a nie innego podmiotu, który skarży ten akt (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1546/17, LEX nr 2447595). Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 35/18, LEX nr 2452700). Do wniesienia skargi nie legitymuje więc stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, jednakże bez wykazania związku między naruszeniem a sytuacją prawną skarżącego. To skarżący, wnosząc skargę na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację czy też nakładając na niego określony obowiązek. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a nie ewentualny. W tej sytuacji nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02). Przedmiotowa sprawa dotyczy materii zmiany nazwy ulicy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. kwestia nazewnictwa ulic należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Stosownie do tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191 i 1089), a także wznoszenia pomników. W systemie prawa polskiego nie ma przepisu, który wskazywałby na interes prawny mieszkańców gminy w przedmiocie nazewnictwa ulic. Skarżący również nie wskazał, jaki konkretnie, jego indywidualny interes prawny został naruszony ww. uchwałą o zmianie nazwy ulicy. Podniesiona w skardze okoliczność pociągnięcia "niepotrzebnych i kosztownych zmian w dokumentach" (w tym zmian w dowodzie osobistym oraz zmian w księgach wieczystych) nie może wskazywać na naruszenie interesu prawnego, skoro w art. 5 ustawy dekomunizacyjnej zostało wskazane, że pisma oraz postępowania sądowe i administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmiany nazwy dokonanej na podstawie ustawy są wolne od opłat (ust. 1), a także, że zmiana nazwy dokonana na podstawie ustawy dekomunizacyjnej nie ma wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę dotychczasową (ust. 2). Przyjąć należy, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały dotyczącej nadania nazw ulic wynika z tego, że mieszkańcy są członkami społeczności lokalnej, której uchwała bezpośrednio dotyczy, wszak jednak pod warunkiem, gdy dodatkowo powstają po ich stronie obowiązki administracyjne związane ze zmianą adresu w następstwie nadania nazwy ulicy, a taka okoliczność – na co wskazano powyżej – nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu o "naruszeniu interesu prawnego" skarżącego nie może świadczyć także okoliczność nieprawidłowo – w jego ocenie - przeprowadzonych konsultacji społecznych ws. zmiany nazwy ulicy; skarżący podnosił, że formularz konsultacji powinien być przesłany każdemu mieszkańcowi przedmiotowej ulicy, a nie - jak miało to miejsce - skierowany bezosobowo do mieszkańców ulicy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że tryb podejmowania uchwały przez radę gminy (miasta) w sprawie nadania (bądź zmiany) nazwy ulicy nie przewiduje wymogu przeprowadzania konsultacji społecznych, a zatem skarżący nie posiada w tym zakresie żadnego interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony wskazanym działaniem organu. Także prezentowana opinia skarżącego (znajdująca oparcie w załączonych do skargi materiałach o charakterze historycznym), co do rzeczywistej daty wyzwolenia C. spod okupacji niemieckiej, nie wskazuje na istniejący po stronie skarżącego interes prawny, a co najwyżej interes faktyczny (wynikający z przyjmowanego przez skarżącego stanowiska co do historycznego faktu dotyczącego dnia całkowitego wyzwoleniu C. spod okupacji niemieckiej, tj. dnia 15 lutego 1945 r., a nie 14 lutego 1945 r.). Skoro obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym, to należy stwierdzić, że skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał takiego interesu prawnego. Podkreślić należy, że sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie może być źródłem interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest zmiana nazwy ulicy. Fakt, że ulica, której dotyczy zaskarżona uchwała zlokalizowana jest na terenie gminy, w której mieszka skarżący nie jest źródłem żadnych praw skarżącego ani nie nakłada na niego żadnych obowiązków (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 53/18, LEX nr 2475762). W świetle powyższego należało stwierdzić, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w sprawie zmiany nazwy ulicy, co w konsekwencji spowodowało, że nie posiadał legitymacji skargowej do skutecznego kwestionowania tej uchwały przed tut. Sądem. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wobec powyższego Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono sentencji postanowienia.