III SA/Gd 792/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 31 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...]. Decyzją z dnia 19 marca 2010 r. nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R., dział Świadczeń Rodzinnych przyznał D. S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, J. S. Świadczenie miesięczne w kwocie 520 zł przysługiwało w okresie od dnia 1 marca 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Końcowy termin przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego ustalono zgodnie z regułą wynikającą z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2013 r., poz. 1456 ze zm.) na ostatni dzień miesiąca, w którym upływała ważność orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności J. S. zostało wydane do dnia 30 czerwca 2013 r. W nowym orzeczeniu z dnia 1 lipca 2013 r. Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. orzekł o znacznym stopniu niepełnosprawności J. S. w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 lipca 2016 r. W dniu 5 czerwca 2014 r. D. S. wniósł o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. Decyzją z dnia 26 czerwca 2014 Burmistrz Miasta R. odmówił wnioskodawczy przyznania świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. 2014, poz. 567) W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie art.11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2013, poz. 1548, 1557) Zdaniem organu Wnioskodawca nie jest osobą, która utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem decyzji przyznającej świadczenie z mocy prawa. W tym przypadku decyzja przyznająca świadczenie wygasła bowiem wraz z upływem okresu, na jaki została wydana. Z tych względów organ nie badał już, czy wnioskodawca spełnia pozostałe warunki przyznania zasiłku, tj. czy spełnia warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzemieniu na dzień 31 grudnia 2012 r. W odwołaniu D. S. wskazał, że okoliczność, iż wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenie nastąpiło na skutek upływu czasu, a nie z mocy prawa, nie powinna pozbawiać wnioskodawcy prawa do otrzymania zasiłku dla opiekuna. Zaznaczył, że gdyby orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na okres choćby o jeden dzień dłuższy (czyli na przykład – do 1 lipca 2013 r. ), to wnioskodawca zostałby pozbawiony świadczenia pielęgnacyjnego z mocy ustawy. Tymczasem pomimo tego, że w dniu 1 lipca 2013 r. wystawiono nowe orzeczenie o niepełnosprawności, a wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych ( w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2012 r.), to, na skutek opisanego wyżej niekorzystnego zbiegu okoliczności, wnioskodawcy odebrano jakąkolwiek możliwość uzyskania świadczeń z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr SKO Gd/3188/14 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jako zgodną z prawem. Organ odwoławczy podkreślił, że z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. wynika, że zasiłek dla opiekuna przyznawany w trybie tej ustawy, nie jest świadczeniem skierowanym do wszystkich osób, które były uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie do tych, którym przed 30 czerwca 2013 r. było przyznane to świadczenie i przysługiwałoby im nadal, gdyby nie postanowienia ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012, poz. 1548). Warunkiem przyznania świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna było więc istnienie w obrocie prawnym w dniu 1 lipca 2013 r. decyzji przyznającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ww. ustawy z dniem 1 lipca 2013 r. Decyzja z 2010 r., przyznająca D. S. świadczenie pielęgnacyjne, wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. na skutek upływu czasu na jaki została wydana. Zatem decyzja ta nie mogła wygasnąć z mocy prawa w dniu 1 lipca 2013 r., bo już jej w obrocie prawnym nie było. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 Kpa. Skarżący podtrzymał stanowisko, że jest osobą uprawnioną do otrzymania zasiłku dla opiekuna. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom organów, po dniu 1 lipca 2013 r. nie mógł otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego w związku z nowowydanym orzeczeniem o niepełnosprawności. Z uwagi na nowelizację przepisów o świadczeniach rodzinnych, w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w R. dwukrotnie odmówiono skarżącemu udostępnienia formularza wniosku o przyznanie tego świadczenia. Tym samym na skutek nowelizacji, uznanej następnie za niekonstytucyjną, skarżący de facto utracił prawo do świadczenia, ponieważ nie mógł wnioskować o jego przedłużenie. Zdaniem skarżącego treść obowiązujących przepisów należy rozumieć w ten sposób, że chociaż decyzja z 2010 r. o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego formalnie nie wygasła z mocy prawa, to w praktyce nowelizacja przepisów o świadczeniach rodzinnych spowodowała w przypadku skarżącego taki właśnie skutek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2014 r., poz. 1647 ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje (orzeczenia) pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie są brane pod uwagę argumenty dotyczące słuszności bądź celowości zaskarżonego aktu. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 134 § 2 cyt. ustawy, Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga D. S. jest zasadna. Przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji, uchwalone zostały w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), po orzeczeniu przez Trybunał, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 stanowiły, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1). Decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3) tj. z dniem 30 czerwca 2013 r. Zatem przytoczona regulacja wygaszała decyzje, którymi przyznano świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. tj. przed dniem 1 stycznia 2013 r. D. S. świadczenie takie przysługiwało, bowiem decyzją z dnia 19 marca 2010 r. przyznano skarżącemu na okres od dnia 1 marca 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, J. S.. W uzasadnieniu do wskazanego wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że interesy osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną miały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, nie zostały zabezpieczone przez ustawodawcę w należyty sposób. Trybunał podkreślił, że naruszono tym samym bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Mająca przywrócić to bezpieczeństwo ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów z dnia 4 kwietnia 2014 r., określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna, gdyż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które zostało przyznane decyzją z dnia 19 marca 2010 r. nie wygasło z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Jednak w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy stanowisko to nie może zostać zaaprobowane. Z akt sprawy nie wynika, aby w okresie od 1 lipca 2013 r. do 5 czerwca 2014 r. skarżący został objęty jakimkolwiek świadczeniem z tytułu opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ponownie już od dnia 1 lipca 2013 r.( w tym miejscu zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji SKO z dn. 31 sierpnia 2015 r. mylnie podano, że kolejne orzeczenie o niepełnosprawności J. S. pochodziło z roku 2014). W skardze podniesiono, że skarżący nie wystąpił po dniu 1 lipca 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, bowiem w MOPS w R. nie udostępniono skarżącemu wydania stosownego formularza. Zatem od dnia 1 lipca 2013 r., w związku ze zmianą stanu prawnego, skarżący nie mógł ubiegać się o dalsze prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do czasu, gdy świadczenie to zostało zastąpione zasiłkiem dla opiekuna, wprowadzonym ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. oraz od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zakresem niniejszej sprawy objęty jest okres od 1 lipca 2013 r. do 5 czerwca 2014 r. i – okres następujący po złożeniu w dniu 5 czerwca 2014 r. wniosku przez D. S., bowiem wynika to z treści złożonego wniosku, oświadczeń wnioskujących, odwołania i skargi. Podstawę przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r. stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Uznać więc należy, że decyzja przyznająca D. S. świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji sprzed 1 stycznia 2013 r. wydana została na podstawie przepisów dotychczasowych w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Z kolei użyte w art. 11 ust. 3 tej ustawy sformułowanie "wygasają z mocy prawa" oznacza, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed 1 stycznia 2013 r., traciły swój byt prawny z dniem 30 czerwca 2013 r. W ocenie składu sądu rozpoznającego sprawę, do tych decyzji należy zaliczyć także decyzje, którymi przyznawano świadczenie do tej daty granicznej, jeśli prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Regulacja art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., następnie uchylona wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego powodowała bowiem, że wszystkie decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z dniem 30 czerwca 2013 r. Wobec powyższego należy przyjąć, że wszystkie decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wygasały z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy, niezależnie od daty ich wydania i okresu na jaki przyznawały to świadczenie, jeśli ten okres nie upływał przed 30 czerwca 2013 r., a prawo do świadczenia powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Przepis art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4). Orzeczenie ustalające niepełnosprawność matki wnioskodawcy, stanowiące podstawę decyzji z dnia 19 marca 2010 r., wydano na okres do 30 czerwca 2013 r. i na tej podstawie organ ustalił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego D. S. do 30 czerwca 2013 r. Jednakże już orzeczeniem z dnia 1 lipca 2013 r., a więc – w ciągłości - niepełnosprawność J. S. w stopniu znacznym została ustalona na dalszy okres – do 31 lipca 2016 r. Z treści orzeczenia wynika, że wniosek o ustalenie niepełnosprawności złożony został w dniu 24 kwietnia 2013 r. Wobec określenia stopnia niepełnosprawności w poprzednim orzeczenie – do dnia 30 czerwca 2013 r. Zespół nie mógł orzekać ponownie o niepełnosprawności na okres wcześniejszy, niż od 1 lipca 2013 r. Wobec tego, mając na uwadze, że na dzień 30 czerwca 2013 r. D. S. spełniał warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikające z przepisów dotychczasowych, tzn. określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., należy uznać, że przysługuje mu również prawo do zasiłku dla opiekuna na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów Regulacją art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów należy bowiem objąć także te osoby, które miały przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r., a wobec zmiany stanu prawnego i wygaszenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogły skutecznie ubiegać się o prawo do tego świadczenia od 1 lipca 2013 r., mimo iż legitymowały się w tym czasie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym dla osoby wymagającej opieki. Inne rozumienie powyższych unormowań prowadziłoby do pozbawienia osób opiekujących się ciężko chorymi członkami najbliższej rodziny należnego im zabezpieczenia finansowego i powodowałoby naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym, zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu ich egzystencji (art. 69 Konstytucji RP). Uniemożliwiłoby bowiem udzielenie pomocy wszystkim tym, którzy zrezygnowali z pracy zarobkowej w celu zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, gdyż w związku z wejściem w życie od dnia 1 stycznia 2013 r. nowych przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia przysługiwało im tylko do 30 czerwca 2013 r., zgodnie z regulacją art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, którego konstytucyjność została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 27/13. Trzeba więc uznać, iż osoby te w sposób niezgodny z Konstytucją utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013 r. i wobec tego powinny być objęte pomocą w ramach regulacji, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów (tak: wyrok WSA w Łodzi z dnia 23.01.2015 r. sygn. akt II SA/Łd 873/14 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2015 r. – dostępne na stronach internetowych NSA w CBOSA). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że - z naruszeniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, organy nie wyjaśniły w uzasadnieniach do swych decyzji w sposób jasny i zrozumiały dla ich adresata, z jakich przyczyn odmawiają wnioskowanego świadczenia, skoro nie wyjaśniły sytuacji faktycznej skarżącego. Podkreślenia wymaga, iż organy winny mieć na uwadze, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Zatem organy, stosując się do zasad postępowania administracyjnego winny należycie i wyczerpująco informować skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przede wszystkim organ powinien czuwać nad tym, aby osoba wnioskująca w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu organ winien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, orzekł jak w sentencji i uchylił zaskarżone decyzje uznając iż wyeliminowanie ich z obrotu prawnego jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym wyroku.