III SA/Gd 798/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 8 lipca 2013 r. nr [...]. W dniu 4 czerwca 2013 r. Z. Ch. wniósł o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem J. Ch., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 8 lipca 2013 r. Burmistrz, działając m.in. na podstawie art. art.16a, art. 24 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania Z. Ch. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w świetle postanowień ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (...). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. Strona spełnia kryterium dochodowe, bowiem dochód ten, w jej przypadku, nie przekracza kwoty 623 zł. Organ wskazał, że Z. Ch. nie zrezygnował z zatrudnienia ze względu na niepełnosprawność ojca, który od kwietnia 2012r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawca pracował do 31 grudnia 2008r. Od stycznia 2009r. pozostaje osobą bezrobotną. Od dnia 14 marca 2012r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. Ch. wskazując, że pracując w okresie od 1.09.2008r. do 31.12.2008r. opiekował się ojcem nie wiedząc, że może ubiegać się o zasiłek . W maju 2009r. uległ wypadkowi. Był niezdolny do pracy, ale opiekował się ojcem. W maju 2012r. dowiedział się o możliwości przyznania zasiłku. Decyzją z dnia 21 czerwca 2012r. przyznano mu świadczenie pielęgnacyjne i wtedy spełniał wszystkie przesłanki do przyznania zasiłku, a teraz odmawia mu się takiego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 sierpnia 2013r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w świetle art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazana przez organ niższej instancji (tj. brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką), została oceniona prawidłowo, albowiem Z. Ch. nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojcem , którego stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 14 marca 2012 r. W ocenie organu istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest częściowa rekompensata opiekunowi otrzymywanego wynagrodzenia, które utracił w związku z rezygnacją z zarobkowania w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Jeżeli opiekun nie pracował w okresie bezpośrednio poprzedzającym powstanie/ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności - nie istnieje podstawa do takiej rekompensaty. W przedmiotowej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy ustaniem zatrudnienia wnioskodawcy, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Okoliczność ta stanowiła przeszkodę do przyznania odwołującemu świadczenia. Nie zrezygnował on bowiem z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż stan taki istnieje dopiero od dnia 14 marca 2012r. Organ podał także, że świadczenie pielęgnacyjne, które przyznano Z. Ch. nie jest tą samą formą pomocy co specjalny zasiłek opiekuńczy. Wydając wcześniejszą decyzję z dnia 21 czerwca 2012r. organ nie miał podstaw badać, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym. Z. Ch. zaskarżył powyższą decyzję organu odwoławczego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że decyzją przyznano mu bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 kwietnia 2012r. Z dniem 1 lipca 2013r. wstrzymano mu wypłatę tego świadczenia z przyczyn, które nie są mu znane. Stan zdrowia ojca uległ pogorszeniu, a konieczność sprawowania nad nim opieki uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie - specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek określonych w przywołanym przepisie. Istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącego – zdaniem organów, odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy. W sprawie nie było natomiast wątpliwe, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, również konieczne dla uwzględnienia wniosku. Zgodnie z art. 16a ust.1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżący od dnia 1 września 2009 roku do dnia 31 grudnia 2008r. był zatrudniony na czas określony. W ich ocenie nie jest możliwe wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność ojca skarżącego, o której to przesłance jest mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje tym osobom uprawnionym, sprawującym faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną , które tylko zrezygnowały z wykonywanej uprzednio pracy, a nie także jej nie podejmują. Taka interpretacja omawianego przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) z sytuacją prawną osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi". Przede wszystkim jednak dokonana przez organy wykładnia różnicuje osoby sprawujące opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia , czy zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu odmienna wykładnia tego przepisu prowadzi w istocie do postawienia osób niepracujących z powodu faktycznego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przed koniecznością podjęcia przez nie - w istocie fikcyjnej - pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki koniecznej do nabycia prawa do omawianego świadczenia. Tymczasem celem tego świadczenia nie jest podjęcie bądź rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata opiekunowi nad niepełnosprawnym członkiem rodziny ze strony Państwa niemożności wykonywania przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Reasumując, w ocenie Sądu, nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu sprawowania tej opieki zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż mimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.