III SA/Gd 812/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 czerwca 2014 r. nr [...]. Decyzją z dnia 3 czerwca 2014 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. orzeczono o zwrocie przez K. P. nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres 1 listopada 2010 r. – 31 marca 2014 r. w kwocie łącznej 6.273 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty. W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano art. 16 ust. 6, art. 20 ust. 3, art. 25, art. 30 ust. 2 pkt 4, ust. 6 i ust. 8 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) oraz art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano, że decyzją z dnia 20 października 2005 r. przyznano K. P. zasiłek pielęgnacyjny. W dniu 1 kwietnia 2014 r. uprawniona do przedmiotowego świadczenia złożyła prośbę o jego uchylenie. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2014 r. "uchylono stronie zasiłek pielęgnacyjny od kwietnia 2014 r." W dniu 18 kwietnia 2014 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. wpłynęła informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T., że K. P. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2010r. Organ wskazał dalej, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W świetle wyżej wskazanych okoliczności faktycznych K. P. od miesiąca listopada 2010 r. nie spełniała przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec tego decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r. uchylono decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny oraz odmówiono prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od listopada 2010 r. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Z uwagi na uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2010 r. strona przestała spełniać przesłanki do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Tym samym świadczenia wypłacone w okresie 1 listopada 2010 r. – 31 marca 2014 r. stanowią świadczenia nienależnie pobrane. Jako takie świadczenia te podlegają zaś zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. W odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji K. P. wskazała, że ani w decyzji przyznającej jej rentę rodzinną ani w decyzji wydanej przez MOPS nie została poinformowana o wzajemnym wykluczaniu się zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego. W następstwie informacji uzyskanej od pracownika ZUS odwołująca niezwłocznie zrezygnowała z kolei z dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto strona powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że przesłanki określone w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranego świadczenia organ jest zobowiązany do ustalenia czy nieuprawnione pobranie nastąpiło z winy strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 wskazanej ustawy. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 6 i art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że właściwą podstawę zaskarżonej decyzji stanowi w realiach sprawy art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych a nie wskazany przez organ pierwszej instancji art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy. W sprawie organ pierwszej instancji wznowił bowiem postępowanie zakończone decyzją z dnia 8 kwietnia 2014 r. uchylającą decyzję z dnia 20 października 2005 r. oraz odmawiającą stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca kwietnia 2014 r. W ocenie Kolegium właściwą podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W ocenie organu zasiłek wypłacony w okresie 1 listopada 2010 r. – 31 marca 2014 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie rodzinne. Z kolei wskazana ustawa w art. 30 ust. 1 obliguje osobę, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne do ich zwrotu. Odnosząc się do argumentacji skarżącej organ odwoławczy wskazał ponadto, że występując z wnioskiem o zasiłek pielęgnacyjny w dniu 12 października 2005 r. wnioskodawczyni została pouczona, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Takie pouczenie znajduje się zarówno w części II wniosku jak i w decyzji z dnia 27 lipca 2006 r. W skardze na wyżej wskazaną decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. P. podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 – 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem prawa materialnego, to jest poprzez błędne zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi K. P. zwróciła uwagę na to, że jest osobą w podeszłym wieku, która nie posiada szczegółowej wiedzy na temat przyznawania świadczeń. W ocenie skarżącej dziwnym jest dlaczego w momencie składania wniosku o przyznanie renty rodzinnej - to jest w wieku 76 lat – skarżąca nie została poinstruowana o konieczności poinformowania MOPS o przysługującym dodatku pielęgnacyjnym. Zdaniem skarżącej organy nie pouczyły jej o takim obowiązku a obecnie prowadzone postępowanie jest swoistą karą za jej uczciwość. Powoływanie się na zapisy zawarte we wniosku z roku 2005 jest ponadto niewłaściwe. Skarżąca jest bowiem osobą niepełnosprawną i w podeszłym wieku. Trudno więc wymagać aby pamiętała co było napisane w określonej części wniosku składanego klika lat wcześniej. Skarżąca wskazała również, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że organ odwoławczy wziął pod uwagę okoliczności mające dla skarżącej istotne znaczenie w sprawie. Organ nie wziął pod uwagę m.in. tego, że świadczenie nie było przez skarżącą przyjmowane w złej wierze. Skarżąca nie miała pojęcia o braku prawa do pobierania spornego świadczenia rodzinnego, a pozyskawszy stosowną wiedzę zgłosiła sprawę niezwłocznie do MOPS w T. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą rozstrzygnięć dokonanych przez organy obu instancji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1456 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W myśl art. 30 ust. 2 tej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Art. 30 ust. 2 ustawy zawiera zatem cztery odrębne jednostki redakcyjne (punkty), określające niezależne od siebie przesłanki uznania świadczenia za nienależne. Jeśli organ administracji zamierza uznać określone świadczenie za nienależne, jego obowiązkiem jest wskazanie w decyzji, z którego z punktów art. 30 ust. 2 ustawy ta nienależność wynika. Prawidłowo organ odwoławczy uznał za wadliwą podstawę rozstrzygnięcia wskazaną jako przepis art.30 ust.2 pkt 4 przez organ I instancji. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia powinien stanowić przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, to i tak dokonanego rozstrzygnięcia nie można zaakceptować, mając na względzie zebrany w aktach materiał dowodowy. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Okolicznością wykluczającą, zdaniem organów, możliwość pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego był fakt przyznania skarżącej przez organ emerytalny dodatku pielęgnacyjnego. Dlatego z dniem 1 listopada 2010 r. straciła ona uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 6 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Przepis w tym zakresie jest jednoznaczny i nie zezwala na pobieranie jednocześnie dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego. O ustaleniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego można mówić jednakże dopiero w przypadku wydania prawomocnej decyzji o przyznaniu tego świadczenia. Z akt sprawy nie wynika czy taka decyzja została faktycznie wydana, a jeśli tak to kiedy została doręczona skarżącej i stała się prawomocna. Organy administracji nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, poprzestając na informacji z ZUS, dotyczącej daty od której przysługuje skarżącej świadczenie. Zatem dopiero od daty uprawomocnienia się decyzji w przedmiocie dodatku pielęgnacyjnego można by mówić o obciążającym stronę obowiązku poinformowania o niej organu przyznającego zasiłek pielęgnacyjny. Nadto istotne jest ustalenie czy i jakiej treści skarżąca otrzymała decyzję z ZUS uprawniającą do dodatku pielęgnacyjnego. Konieczne bowiem jest ustalenie, czy wraz z otrzymaniem tej decyzji została poinformowana bądź nie o braku prawa do jednoczesnego pobierania świadczeń na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (odpowiednio zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego). Niezależnie od tego stwierdzić trzeba, że z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że skarżąca jedynie podpisała w dniu 12 października 2005r. zawarte we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oświadczenie, że "osoba, której wniosek dotyczy, nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego", co zważywszy na datę złożonego oświadczenia było zgodne z prawdą. Natomiast brak jest jej podpisu pod pouczeniem wyjaśniającym w jakich sytuacjach zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Prawdą jest, że decyzja w przedmiocie zmiany wysokości zasiłku pielęgnacyjnego Prezydenta Miasta z dnia 27 lipca 2006r. zawiera pouczenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zważywszy jednak na datę jej wydania i doręczenia - potwierdzenie odbioru z dnia 31 lipca 2006r. w połączeniu z datą uzyskania uprawnienia do pobierania dodatku pielęgnacyjnego od listopada 2010r. (wskazaną w piśmie ZUS z dnia 14.04.2014r.) z uwagi na znaczny upływ czasu nie sposób uznać, że wobec skarżącej ziściła się przesłanka z art. 30 ust.2 pkt 1 ustawy. Nie do pogodzenia bowiem z zasadami państwa prawa jest egzekwowanie obowiązków wyłącznie od obywateli z jednoczesnym zwolnieniem z takiego obowiązku organu administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że z art. 16 ust.1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 75 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 748) wynika, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są przyznawane, co do zasady, niejako "automatycznie" po ukończeniu przez świadczeniobiorcę 75 roku życia. Nic więc nie stało na przeszkodzie, aby organ ZUS wydając decyzję o przyznaniu skarżącej dodatku pielęgnacyjnego zawiadomił o tym fakcie właściwy MOPS a także powiadomił K. P. o konsekwencjach prawnych jego przyznania. Skarżąca jest urodzona w 1934 roku, tak więc w 2010 roku miała już lat 76 zatem potencjalna możliwość przyznania obydwu świadczeń istniała. W ocenie Sądu, od osoby starszej i schorowanej nie można wymagać realizacji obowiązku wynikającego z pouczenia udzielonego kilka lat przed uzyskaniem uprawnienia. Innymi słowy, w stanie faktycznym sprawy, nie można obciążać skarżącej, iż nie powiadomiła organu o przyznaniu jej prawa do dodatku pielęgnacyjnego od listopada 2010 roku mimo pouczenia jej o tym obowiązku ponad cztery lata przed uzyskaniem ww. uprawnienia. Pouczenie udzielone w takich okolicznościach, w ocenie Sądu, nie daje podstaw do zastosowania art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organ I instancji z uwagi na zastosowaną wadliwą podstawę prawną w ogóle nie dokonał oceny czy skarżąca była prawidłowo pouczona o braku podstaw do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego zaś organ odwoławczy zawarł ocenę nazbyt pobieżną. W reasumpcji stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77 i 80 k.p.a. – nakazujących organom administracji wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Naruszenia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Rzeczą organów prowadzących postępowanie będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozstrzygnięcie decyzją kwestii nienależności pobieranego przez skarżącą świadczenia po dokonaniu oceny czy skarżąca była prawidłowo pouczona o skutkach braku prawa do jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego.