III SA/Gd 813/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 lipca 2016 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 stycznia 2015 r. (nr [...]), mocą której organ pierwszej instancji odmówił przyznania B. N. świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 5 stycznia 2015 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek B. N. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad A. N. Do wniosku dołączono postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] w przedmiocie ustanowienia rodziny zastępczej terapeutycznej, zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] potwierdzające ustanowienie wnioskodawczyni opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionej A. N. oraz orzeczenie o zaliczeniu A. N. do znacznego stopniu niepełnosprawności z zaznaczeniem, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r. (nr [...]) Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 17, art. 23 ust. 1, ust. 2a i ust. 4, art. 25 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 114) w zw. z art. 1 punkt 1 i 4, art. 2 i art. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 559) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3), odmówił przyznania B. N. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną A. N. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W realiach rozpatrywanej sprawy organ ustalił, że wnioskodawczyni jako osoba będąca rodziną zastępczą nie spokrewnioną i opiekun prawny dla A. N. nie spełnia przesłanki pozytywnej przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji B. N. podniosła, że wydana decyzja jest dla niej krzywdząca. Pomimo braku pokrewieństwa między odwołującą i A. N. odwołująca sprawuje od 15 lat opiekę w taki sam sposób jak rodziny zastępcze spokrewnione. W związku z koniecznością stałej opieki nad niepełnosprawną A. N. strona została zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia, co uzasadnia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15 lipca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu niższej instancji. W podstawie prawnej własnego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b punkt 1 i punkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że podziela ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji. W realiach sprawy odwołująca nie spełnia przesłanki wymaganej przepisem art. 17 ust. 1 punkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy szczegółowo wymienia bowiem osoby, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. W punkcie 3 wymienia jedynie osobę będącą rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zatem a contrario należy wnioskować, że świadczenie nie przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą nie spokrewnioną. Z uwagi na to, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych ściśle określają krąg osób, którym przysługuje wskazane powyżej świadczenie nie było możliwym przyznanie żądanego świadczenia wnioskodawczyni, która dla A. N. jest osobą będącą rodziną zastępczą nie spokrewnioną. B. N. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa. Skarżąca jako niespokrewniony opiekun osoby niepełnosprawnej wykonuje tę samą pracę co rodzic biologiczny niepełnosprawnego dziecka. Niezrozumiałe jest zatem rozgraniczenie rodziny na spokrewnioną i nie spokrewnioną, a skarżąca, która zrezygnowała z zatrudnienia na rzecz opieki nad A. N. jest traktowana przez instytucje państwowe jako opiekun gorszej kategorii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego dotychczasowego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i nie może zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli sądowej skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 lipca 2016 r., mocą której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną A. N. Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 114), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że A. N. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 23 czerwca 2010 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe. Ponadto bezspornym było, że skarżąca została ustanowiona rodziną zastępczą, a także opiekunem prawnym dla A. N. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca sprecyzował krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przede wszystkim osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka i osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną. Z kolei dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych, albo osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku. Zatem do świadczenia tego uprawnieni są krewni osoby wymagającej opieki i to z najbliższego kręgu, natomiast dalsi krewni tylko w warunkach precyzyjnie określonych w art. 17 ust. 1a ustawy (obciążeni obowiązkiem alimentacyjnym). Osobom, które sprawują funkcje rodziny zastępczej niezawodowej (w rozumieniu art. 39 ust. 1 punkt 1 lit. b w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) nad osobą tej opieki wymagającą, ustawodawca uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie przyznał. Skarżąca nie jest wstępnym dla A. N. zatem nie może być uznana za rodzinę zastępczą spokrewnioną, bowiem w myśl art. 41 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rodzinę zastępczą spokrewnioną mogą tworzyć wyłącznie małżonkowie lub osoba nie pozostającą w związku małżeńskim, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Skarżąca nie jest również opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta zawiera w art. 3 punkt 14 legalną definicję tego pojęcia stanowiąc, że jest to osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Niewątpliwie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2082 ze zm.) instytucji opiekuna (art. 145 i n. tej ustawy) nie można utożsamiać z przysposobieniem (art. 114 i n.). Jeżeli zatem skarżąca nie należy do określonego ustawowo kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego prawidłowym było uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że w realiach rozpatrywanej sprawy żądane świadczenie nie może być skarżącej przyznane. Odnosząc się z kolei do podnoszonych w skardze argumentów należy wskazać, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organ administracji publicznej obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wymogów określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przy braku – w realiach rozpatrywanej sprawy - przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 punkt 2 lit. b tej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania danego aktu. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności bądź też celowości. Sąd administracyjny nie rozpatruje również sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W związku z tak zakreślonym kryterium kontroli niedopuszczalnym jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż zawarte w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy art. 32 ust. 1 (określającego zasadę równości wobec prawa) i art. 67 (określającego prawo zabezpieczenia społecznego) nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one więc raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodziłby w rolę Trybunału Konstytucyjnego (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 75/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że pominięcie osób nie będących rodziną zastępczą spokrewnioną, spełniających inne wymogi z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi, sąd administracyjny może, zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Nie może natomiast przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem, skoro sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji zupełnie nowymi treściami wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy. W związku z powyższym zapatrywaniem nie można zatem powołując się na ogóle zasady konstytucyjne wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 punkt 3 i ust. 5 punkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie będącej rodziną zastępczą niespokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Należy mieć bowiem na uwadze, że osoba stanowiąca rodzinę zastępczą nie spokrewnioną i sprawująca opiekę nad osobę niepełnosprawną nie jest pozbawiona jakiejkolwiek pomocy finansowej ze strony instytucji publicznych. Taka osoba może otrzymać pomoc pieniężną na podstawie art. 82 ust. 1 w zw. z art. 81 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, to jest świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania oraz dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności po osiągnięciu przez nią pełnoletności. Powyższe zapatrywania prowadzić musiały w reasumpcji do uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z prawem. Nie znajdując zaś podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów prawa (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 powyższej ustawy, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.