III SA/Gd 819/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak ( spr. ) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 8 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 listopada 2012 r. (nr [[...]]) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 sierpnia 2012 r. (nr [[...]]) w przedmiocie braku stwierdzenia u skarżącego – M. B. choroby zawodowej: "obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz", wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. (nr [[...]]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm. – zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u M. B. orzekł o nie stwierdzeniu choroby zawodowej określonej w wykazie chorób pod poz. 21 – nazwa rozpoznawanej jednostki chorobowej to: "obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz". W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący – M. B. był zatrudniony: w latach 1976-1982 w [[...]] (obecnie [[...]]), na stanowisku spawacz-elektryk; w latach 1982-1993 w [[...]] jako ślusarz-spawacz; w latach 1992-do nadal, prowadzi własną działalność gospodarczą [[...]]), gdzie wykonywał i wykonuje prace polegające na obróbce metali (kucie rozgrzanych w palenisku elementów przy użyciu młotków ręcznych, cięcie prętów oraz szlifowanie elementów przy użyciu szlifierek kątowych). Z przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego wynika, że skarżący w trakcie pracy zawodowej był narażony na oddziaływanie hałasu. Największe narażenie miało miejsce w [[...]] oraz podczas prowadzenia działalności gospodarczej. Analiza pomiarów natężenia dźwięku dowodzi narażenia na ponadnormatywny hałas. Po wykonaniu specjalistycznych badań w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz dodatkowych badań i konsultacji medycznych w Instytucie Medycyny Pracy rozpoznano u M. B. ubytek słuchu, który nie spełnia jednak kryteriów określonych w pozycji 21 obowiązującego wykazu chorób zawodowych i w związku z tym jednostki orzecznicze I i II stopnia wydały orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. M. B. złożył odwołanie kwestionując przyjęcie przez organ I instancji braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzją z dnia 8 listopada 2012 r. (nr [[...]]) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny – działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 z późn. zm.) – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżący przez wiele lat do chwili obecnej (będąc zatrudniony w [[...]] oraz prowadząc własną działalność gospodarczą – usługi ślusarsko-kowalskie) wykonywał pracę będąc narażony na ponadnormatywny hałas. Organ wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonych w toku postępowania badań lekarskich i treści wydanych orzeczeń jednostek orzeczniczych obu instancji, tj. orzeczenia nr [[...]] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 28 lutego 2012 r. oraz orzeczenia nr [[...]] Instytutu Medycyny Pracy z dnia 13 czerwca 2012 r., stwierdzono u skarżącego uszkodzenie (ubytek) słuchu, jednakże nie stwierdzono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej określonej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Organ II instancji - z uwagi na pewne różnice w treści rozpoznania u skarżącego typu niedosłuchu istniejącego w prawym uchu - zwrócił się o wydanie opinii uzupełniającej do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy celem wyjaśnienia: z czego wynikają różnice w zdiagnozowanym typie niedosłuchu dla ucha prawego oraz czy w świetle istniejących różnic można mówić, że orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy są tożsame. W odpowiedzi wskazano na różny zakres przeprowadzonych badań w obu ośrodkach, a także możliwości różnej interpretacji tych samych wyników, jednakże wyjaśniono, że uzyskane wyniki należy uznać za tożsame z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, gdyż w obu wynikach zakwestionowano fakt, iż przyczyną stwierdzonego niedosłuchu był hałas. Stwierdzone różnice interpretacyjne mają charakter drugorzędny z punktu widzenia postępowania orzeczniczego – z obu wyników badań i orzeczeń wynika, że stwierdzony u pacjenta niedosłuch nie spełnia kryteriów definicji choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Organ wskazał, że warunkiem stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych i wykazanie bezsporne lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Z orzeczeń jednostek lekarskich orzeczniczych I i II stopnia wynika, że stwierdzony u skarżącego niedosłuch nie spełnia kryteriów choroby zawodowej, określonych w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, w myśl którego za chorobę narządu słuchu uważa się obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organy inspekcji sanitarnej są bezwzględnie związane orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej wydanym w sprawie. Pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. M. B. złożył skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 listopada 2012 r. zwracając uwagę na różne interpretacje ośrodków medycyny pracy zawarte w wydanych orzeczeniach. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie wskazując, że warunkiem stwierdzenia choroby zawodowej jest jej rozpoznanie przez uprawnionego lekarza zatrudnionego w jednostce orzeczniczej medycyny pracy. Ten warunek nie został spełniony w rozpoznawanej sprawie a organ jest związany treścią wydanych orzeczeń lekarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaistniały jakiekolwiek okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) za chorobę zawodową uważa się schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanych "narażeniem zawodowym". Jak wynika, z treści przywołanego przepisu, aby określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: po pierwsze, rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych; po drugie, winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej albo w związku ze sposobem wykonywania przez nią pracy. W związku z powyższym organy inspekcji sanitarnej, rozpoznając sprawę dotyczącą stwierdzenia choroby zawodowej winny postępowanie wyjaśniające ukierunkować na ustalenie takich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, jak: 1/ stwierdzenie istnienia u danej osoby typu jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych; 2/ określenie rodzaju pracy i warunków w jakich osoba ta wykonywała bądź wykonuje pracę, wskazujących na występowanie w środowisku pracy obiektywnych czynników wpływających (narażających) na powstanie choroby zawodowej; 3/ wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi warunkami wykonywanej pracy bądź sposobem jej wykonywania a wpływem tych okoliczności na powstanie u danej osoby choroby zawodowej. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 Kodeksu pracy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 z późn. zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Rozporządzenie to reguluje m.in. sposób i tryb postępowania dotyczący rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, tak więc według tych przepisów należało oceniać postępowanie organów w będącej przedmiotem kontroli Sądu sprawie odmowy stwierdzenia u M. B. rozpoznawanej choroby zawodowej. I tak, stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia lekarz, spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317 z późn. zm.) i zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych wymienionych w § 6 ust. 2 i 3, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane dalej "orzeczeniem lekarskim", na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. W myśl natomiast § 8 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (ust. 1), przy czym jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (ust. 2). W rozpatrywanej sprawie postępowanie dotyczyło choroby zawodowej, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, tj. jednostki chorobowej określonej jako: "obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz". W aktach sprawy znajdują się dwa orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego rozpoznawanej choroby zawodowej, tj.: orzeczenie nr [[...]] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (dalej: WOMP) z dnia 28.02.2012 r. oraz orzeczenie nr [[...]] Instytutu Medycyny Pracy (dalej: IMP) z dnia 13.06.2012 r. Z obu ww. orzeczeń lekarskich wynika, że skarżący cierpi na znaczny ubytek słuchu (obustronne uszkodzenie słuchu). W zakresie rozpoznania typu niedosłuchu, z orzeczenia WOMP wynika, że u skarżącego rozpoznano niedosłuch odbiorczy typu czuciowo-nerwowego w uchu prawym i niedosłuch przewodzeniowo-odbiorczy ucha lewego, natomiast z orzeczenia IMP wynika, że u skarżącego rozpoznano obustronny niedosłuch typu przewodzeniowo-odbiorczego. Z opinii uzupełniającej lekarza orzecznika WOMP z dnia 10 października 2012 r. (znak: [[...]]) uzyskanej przez organ II instancji wynika, że orzeczenie WOMP zostało wydane na podstawie trzech podobnych badań wybranych z pięciu, wykonanych w odstępie 30 dni, na podstawie których postawiono rozpoznanie. Rodzaj przeprowadzonych badań w WOMP i IMP był podobny, natomiast w WOMP nie wykonano badania otoemisji, gdyż w ocenie tej placówki przy tak znacznym niedosłuchu stwierdzonym u pacjenta, badanie to nic nie wnosi do diagnostyki niedosłuchu. Różnica zatem w rozpoznaniach dotycząca typu niedosłuchu może wynikać z różnej interpretacji tych samych wyników, co jednak nie ma znaczenia, gdyż w obu przypadkach niekwestionowana jest pozahałasowa (a więc pozazawodowa) przyczyna niedosłuchu. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu istniejące rozbieżności w rozpoznanym u skarżącego typie niedosłuchu w uchu prawym (wynikające z zakresu przeprowadzonych badań w obu ośrodkach, a także możliwości różnej interpretacji tych samych wyników) nie mogły mieć znaczenia w kwestii stwierdzenia omawianej choroby zawodowej, gdyż z obu orzeczeń jednostek lekarskich zgodnie i jednoznacznie wynika, że rozpoznany u skarżącego niedosłuch nie został spowodowany działaniem czynników szkodliwych istniejących w środowisku pracy skarżącego, tzn. nie został spowodowany oddziaływaniem hałasu. Z orzeczeń wynika, że niedosłuch został spowodowany przyczynami pozazawodowymi, tzn. nie ma związku z wieloletnią pracą skarżącego w ponadnormatywnym hałasie. Z orzeczeń tych wynika bowiem, że analiza audiogramów (krzywych audiometrycznych, krzywych progowych) wykazała cechy niecharakterystyczne dla uszkodzenia pohałasowego; ponadto u skarżącego zanotowano ubytek słyszalności także niskich częstotliwości, co nie jest charakterystyczne przy utracie słuchu spowodowanego działaniem hałasu, a na pozahałasową przyczynę niedosłuchu wskazuje dodatkowo fakt, że schorzenie słuchu rozwijało się u skarżącego, jako asymetryczne uszkodzenie słuchu, natomiast hałas powoduje symetryczne uszkodzenie słuchu. Reasumując, w obu orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych wykluczona została pohałasowa etiologia rozpoznanego u skarżącego schorzenia (niedosłuchu). W konsekwencji należy przyjąć, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał organom podstawy do stwierdzenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy "szkodliwymi" warunkami pracy (czyli narażeniem skarżącego na ponadnormatywny hałas) a powstaniem rozpoznanego u skarżącego niedosłuchu, co wykluczało z kolei możliwość stwierdzenia w przedmiotowej sprawie jednostki chorobowej określonej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, gdyż choroba ta musi być spowodowana hałasem (pohałasowa przyczyna powstania niedosłuchu stanowi jeden z warunków koniecznych dla uznania takiego schorzenia za chorobę zawodową). Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że ww. orzeczenia jednostek orzeczniczych o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, mają zasadnicze znaczenie w niniejszym postępowaniu. W ujęciu procesowym orzeczenia te stanowią dowód z opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.), czyli dowód z opinii uprawnionego lekarza medycyny pracy. Dowodem tym organy rozpoznające niniejszą sprawę były związane. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich. W ocenie Sądu organy w postępowaniu w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz dokonały jego prawidłowej oceny, czyniąc tym samym zadość zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Skoro w przedmiotowej sprawie organy orzecznicze (i to obu stopni) - dysponując specjalistyczną wiedzą, po przeprowadzeniu określonych badań lekarskich i ocenie zgromadzonej dokumentacji lekarskiej pod kątem związku schorzenia z czynnikami narażenia zawodowego - stwierdziły brak rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej określonej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, to organy inspekcji sanitarnej zobowiązane były dać tym orzeczeniom wiarę i w konsekwencji orzec o braku stwierdzenia rozpoznawanej u skarżącej choroby zawodowej. W odniesieniu do treści skargi, Sąd pragnie stwierdzić, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie mogły mieć jakiegokolwiek znaczenia dla stwierdzenia choroby zawodowej rozbieżności, co do typu zdiagnozowanego niedosłuchu ucha prawego (typu czuciowo-nerwowego czy przewodzeniowo-odbiorczego) wynikające z wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich. Z orzeczeń tych wynika bowiem niepodważalnie, że ubytek słuchu skarżącego (zarówno w prawym, jak i w lewym uchu) nie został spowodowany przez hałas. Z przeprowadzonych badań wynika, że pochodzenie choroby jest inne, aniżeli spowodowane działaniem czynnika hałasu, który niewątpliwie oddziaływał (i oddziałuje) na skarżącego w miejscu wykonywania pracy. Skoro jednak z obu orzeczeń jednostek orzeczniczych wynika jednoznacznie i zgodnie, że na powstanie ustalonego u skarżącego schorzenia (ubytku słuchu) miały wpływ czynniki pozahałasowe, to w istocie brak jest podstawy do stwierdzenia, że do powstania rozpoznawanej choroby doprowadziły warunki pracy, w których skarżący pracował i nadal pracuje. Brak jest zatem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy pracą wykonywaną w ponadnormatywnym hałasie a rozpoznanym u skarżącego schorzeniem, co eliminuje uznanie schorzenia za chorobę zawodową. Poza tym, przyjmując na podstawie orzeczenia WOMP, że uszkodzenie słuchu występujące u skarżącego w prawym uchu jest typu czuciowo-nerwowego, to ustalenie to nie mogłoby mieć jakiegokolwiek wpływu na stwierdzenie istnienia rozpoznawanej u skarżącego choroby zawodowej, gdyż choroba zawodowa określona w poz. 21 wykazu chorób zawodowych polega na obustronnym – a nie tylko jednostronnym - ubytku słuchu typu czuciowo-nerwowego (natomiast z obu orzeczeń jednostek orzeczniczych zgodnie wynika, że u skarżącego rozpoznano niedosłuch przewodzeniowo-odbiorczy ucha lewego, który nie jest charakterystyczny dla uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem). Reasumując, zgromadzony w postępowaniu przez organy obu instancji materiał dowodowy dawał podstawę do orzeczenia wobec skarżącego o nie stwierdzeniu choroby zawodowej wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych, a zatem brak było podstaw do uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji i uznania skargi za zasadną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając kontrolowane decyzje za zgodne z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.