III SA/Gd 821/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art.106 k.p.a. oraz art. 80 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011r. Nr 163, poz. 981), pozytywnie zaopiniował projekt decyzji Marszałka Województwa zatwierdzającej "Projekt robót geologicznych w celu wstępnego rozpoznania budowy geologicznej i założenia sieci monitoringu hydrogeologicznego na potrzeby badań lokalizacyjnych Elektrowni Jądrowej w Ż. (lokalizacja Ż.), województwo [...]". Organ zwrócił uwagę, że zamierzone prace mają być wykonywane w sąsiedztwie [...], nadto wskazał, że roboty i badania należy prowadzić w sposób ograniczający uciążliwości dla terenów sąsiednich i minimalizując obszar oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła "A" Sp. z o.o. w G., wskazując że zostało ono wydane bez uwzględnienia jej sprzeciwu złożonego do Urzędu Marszałkowskiego. Strona podniosła, że jako właściciel działek nie otrzymała propozycji decyzji, informacji o harmonogramie prowadzenia robót, zakresie działania, wielkości zajęcia terenu, jak też wpływie robót na środowisko. Nie powiadomiono jej także o utrudnieniach uniemożliwiających prowadzenie działalności gospodarczej. Postanowienie narusza prawo własności strony, w związku z czym wnosi ona o dokonanie z nią uzgodnień przed rozpoczęciem robót geologicznych, zaś do tego czasu nie wyraża zgody na ich wykonywanie. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2014r. sygn. akt [...], działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 106 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 wymienionej ustawy prace geologiczne z zastosowaniem robót geologicznych mogą być wykonywane tylko na podstawie projektu robót geologicznych. Zatwierdzenie projektu robót geologicznych – w oparciu o art. 80 ust. 5 ww. ustawy - wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Powołując orzeczenia sądów administracyjnych organ podał, że instytucja uzgodnienia (zaopiniowania) decyzji administracyjnej przez organ współdziałający sprowadza się do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. Dalej wskazano, że organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Z tego względu jego stanowisko nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w danej instancji. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Co do kwestii podniesionych w zażaleniu Kolegium stwierdziło, że nie mogą mieć one wpływu na rozstrzygnięcie dotyczące oceny zgodności z prawem wydanego przez Wójta postanowienia. Postanowienie to ma jedynie charakter pomocniczy i z tego względu stanowisko zajęte przez organ opiniujący projekt decyzji nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w danej instancji. Organ wyjaśnił, że sprawę dotyczącą zatwierdzenia, bądź odnowy zatwierdzenia złożonego projektu robót geologicznych prowadzi Marszałek Województwa i to on, jako organ rozstrzygający, wyda orzeczenie kończące postępowanie w tym przedmiocie. Zarzuty podniesione przez Spółkę dotyczą postępowania głównego - toczącego się przed Marszałkiem Województwa i nie mogą być rozpoznane na etapie kontroli przez Kolegium postanowienia opiniującego projekt decyzji. Dodano, że strona postępowania będzie mogła je podnieść ewentualnie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem administracji geologicznej - czyli Marszałkiem Województwa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na powyższe postanowienie "A" Sp. z o.o. wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 124 § 2, art. 107 § 3, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 126, art. 140 i art. 144 k.p.a.. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że Kolegium jedynie ogólnikowo wskazało, iż zarzuty podniesione przez skarżącą dotyczą postępowania głównego toczącego się przed Marszałkiem i nie mogą być rozpoznane na etapie kontroli postanowienia opiniującego projekt decyzji. Organ nie wyjaśnił przyczyn takiej oceny, w szczególności dlaczego zdaniem Kolegium zarzuty skarżącej odnoszą się wyłącznie do postępowania głównego w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych. Organ nie odniósł się do poszczególnych zarzutów Spółki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. "B" ( Jednoosobowa Spółka Akcyjna) Oddział w Polsce z siedzibą w W. będąca uczestnikiem postępowania w piśmie z dnia 29 października 2014 r. wniosła o umorzenie postepowania, zaś w razie nieuwzględnienie wniosku o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma wskazano, że doszło na wniosek uczestnika do zmiany projektu robót geologicznych poprzez rezygnację z wykonania dwóch otworów hydrogeologicznych (piezometrów), zlokalizowanych na działce nr [...] należącej do skarżącej spółki. Tym samym skarżąca utraciła status strony postępowania administracyjnego toczącego się przed Marszałkiem Województwa [...]. Na potwierdzenie powyższego powołano się m.in. na postanowienie Marszałka Województwa z dnia 10 października 2014 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r. , poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji pozytywnie opiniujące projekt decyzji Marszałka Województwa zatwierdzającej projekt robót geologicznych. W myśl art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.), dalej zwanej: "Prawo geologiczne i górnicze", projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Ust. 5 art. 80 powołanej ustawy stanowi, że zatwierdzenie projektu robót geologicznych wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej zwanej: "k.p.a."., stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności, badając skargę, należało dokonać oceny czy przedmiotowa sprawa dotyczy interesu prawnego skarżącej Spółki. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Art. 50 § 2 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Interes prawny we wniesieniu skargi powinien być rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi, a zaskarżonym aktem lub czynnością ( tak - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2007 r., sygn. II OSK 1225/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360339, w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 1717/06, Baza Orzeczeń LEX nr 4133327, , zob. także T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 122-123). Pojęcie strony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, niekiedy może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub o zwolnienie z nałożonego obowiązku. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2006 roku (sygn. akt IV SA/Wa 198/06, Baza Orzeczeń LEX nr 283599): "Legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. A zatem, zaskarżona do sądu decyzja może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi." Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarżąca "A" Sp. z o.o. w G. nie posiada indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu ( art. 50 § 2 ). Kontrolowane postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz przepisy k.p.a.. Przede wszystkim wskazać należy, że ustalenie stron postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych następuje w oparciu o treści przepisów Prawa geologicznego i górniczego. Art. 80 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego stanowi, że stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Przepisy art. 41 stosuje się odpowiednio. Art. 41 Prawa geologicznego i górniczego stanowi m.in., że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści) ( ust. 1). Stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych ( ust. 2 ). W piśmie procesowym uczestnika postępowania "B" z dnia 29 października 2014 r. - na wniosek której toczy się postepowanie w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych - wskazano, że pismem z dnia 16 września 2014r. został zmieniony projekt robót geologicznych poprzez rezygnację z wykonania dwóch otworów hydrogeologicznych (piezometrów), zlokalizowanych na działce nr [...] należącej do skarżącej spółki. Jak wynika z treści postanowienia Marszałka Województwa z dnia 10 października 2014 r., Nr [...] (potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia w aktach sprawy, k.132) wniosek o zmianę projektu wpłynął do ww. organu w dniu 18 września 2014 r. Na skutek tego z zakresu projektowanych robót została wyłączona działka nr [...] będąca własnością strony skarżącej. Jak wynika z projektu decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych inne działki będące własnością skarżącej nie są objęte projektem. Odnosząc się do treści powołanych wcześniej przepisów Prawa geologicznego i górniczego określających kto jest stroną postępowania, o którym mowa w art. 80, należy stwierdzić, że wobec zmiany zakresu projektu robót podlegających zatwierdzeniu, skarżąca utraciła status strony postępowania administracyjnego w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie. Skarżąca nie należy już bowiem do kręgu podmiotów wymienionych w art. 80 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego. Z kolei sam fakt sąsiedztwa z terenem, na którym prowadzone będą prace, nie daje podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania. Możliwość taką wyklucza wprost art. 41 ust. 2 ww. ustawy mający odpowiednie zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Wynika z niego, że stroną postepowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych nie jest właściciel ( użytkownik wieczysty ) działki znajdującej się poza miejscami wykonywania robót. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. winien istnieć w toku całego postępowania sądowego, a więc w chwili inicjowania postępowania wniesieniem skargi, jak również w momencie rozpoznawania skargi. Brak takiego interesu już w momencie wniesienia skargi, bądź jego utrata w toku postępowania sądowoadministracyjnego powoduje brak legitymacji procesowej, a to z kolei, z uwagi na charakter materialny tej legitymacji powoduje oddalenie skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. ( por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14, publ. LEX nr 1494692). Jak wynika z akt sprawy skarżąca wniosła skargę na postanowienie z dnia 21 sierpnia 2014 r. za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 3 października 2014 r. (data stempla pocztowego ). W tej dacie skarżąca nie była już stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, co nie pozwala jej uznać za podmiot legitymowany do wniesienia skargi na opisane powyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dodać trzeba, że wobec takiej konstrukcji art. 50 § 1 p.p.s.a., nie ma znaczenia w sprawie fakt, że skarżąca była wcześniej stroną postępowania wpadkowego zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Na koniec należy jeszcze wskazać, że wprawdzie interes prawny do zaskarżenia decyzji czy postanowienia do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. ma szerszy zakres od interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy przepisów szczególnych (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie ), bowiem wynikać może z norm o charakterze proceduralnym, bądź też norm ustrojowych, jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy, dotyczącej opinii w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych na podstawie art. 80 Prawa geologicznego i górniczego, jedynie ustalenie, że skarżąca Spółka ma w sprawie interes prawny, wywiedziony z normy prawa materialnego, mogłoby skutkować przyznaniem jej legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stwierdzenie materialnoprawnej przesłanki, jaką jest brak legitymacji do wniesienia skargi, skutkuje oddaleniem skargi. Wniosek taki powoduje, że niedopuszczalne jest rozpatrywanie zarzutów podniesionych w skardze. Z powyższych względów uznając, że skargę wniósł podmiot nieposiadający czynnej legitymacji skargowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę.