III SA/Gd 825/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie WSA Jolanta Sudoł, WSA Bartłomiej Adamczak (spr.),, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 1 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 14 sierpnia 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 października 2012 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 14 sierpnia 2012 r. (nr [...]) stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia 22 marca 2012 r. (nr [...]) w przedmiocie cofnięcia licencji nr [...] z dnia 10 lutego 2010 r. na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. złożony w związku z nie opłaceniem przez A. M. składek na ubezpieczenie społeczne, Burmistrz – działając na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej zwanej: "u.t.d.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. – dalej zwanej: "k.p.a.") – wydał w dniu 22 marca 2012 r. decyzję (nr [...]), którą orzekł o cofnięciu A. M. (dalej: "strona", "skarżący") licencji nr [...] z dnia 10 lutego 2010 r. na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Pismem z dnia 23 maja 2012 r. strona zwróciła się do organu o zwrot licencji twierdząc, że do chwili obecnej nie otrzymała żadnej wiadomości ani korespondencji mówiącej o cofnięciu licencji. O fakcie cofnięcia licencji dowiedziała się podczas kontroli drogowej Inspekcji Transportu Drogowego, podczas której zatrzymano jej licencję. W związku z tym wnosi o zwrot licencji i rozpoczęcie postępowania administracyjnego od początku, gdyż dostarczenie korespondencji (decyzji o cofnięciu licencji) było nieskuteczne. W związku z powyższym Burmistrz postanowieniem z dnia 24 maja 2012 r. (nr [...]) wznowił – na wniosek strony - postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza z dnia 22 marca 2012 r. (nr [...]). Decyzją z dnia 14 sierpnia 2012 r. (nr [...]) Burmistrz - działając w oparciu o art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a/ u.t.d. oraz art. 104, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Burmistrza z dnia 22 marca 2012 r. (nr [...]) o cofnięciu licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielonej stronie, uprawniającej do prowadzenia przewozu osób taksówką osobową na terenie Gminy [...], odmawiając jej uchylenia ponieważ w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ opisał postępowanie wyjaśniające dotyczące sposobu doręczenia ww. decyzji z dnia z dnia 22 marca 2012 r., cytując m.in. wyjaśnienia Urzędu Pocztowego w B., świadków i strony. W podsumowaniu stwierdził zaś, że przesyłki były kierowane do strony na prawidłowy adres, tj. ul. [...], jednak powtórne awiza pozostawiane w skrzynce na korespondencję zawierały błędny - wpis dotyczący adresu zamieszkania strony. Zatem nie zostały zachowane wszystkie warunki z art. 44 k.p.a., pozwalające na uznanie doręczenia decyzji za skuteczne. W tych okolicznościach organ uznał, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., polegająca na braku udziału strony w postępowaniu, bez jej winy. Mimo to organ przyjął, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, czyli decyzji o cofnięciu licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.t.d. Przepis ten stanowi, że licencja może być cofnięta jeśli posiadacz licencji zalega w regulowaniu, stwierdzonych decyzją ostateczną lub prawomocnym orzeczeniem, zobowiązań celnych, podatkowych lub innych zobowiązań na rzecz Skarb Państwa z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Organ stwierdził, że dłużnik (strona) był niejednokrotnie powiadamiany przez ZUS o zadłużeniu, natomiast podczas wznowionego postępowania nie zostały ujawnione fakty mogące wpłynąć na treść rozstrzygnięcia merytorycznego w kwestii cofnięcia licencji. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym (art. 10 § 1 k.p.a.). Nadto organ wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czym naruszył art. 6-11, art. 14, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 października 2012 r. (nr [...]) – działając w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zaistniały przesłanki do cofnięcia licencji i uprawniony organ nie mógł tolerować uchylania się strony od spełniania obowiązków przewidzianych prawem. Ponadto ustalono, że strona, mimo upomnień i decyzji, zalegała ze składkami wobec ZUS; niewątpliwie miała wiedzę o istniejącym zadłużeniu. Organ stwierdził, że postępowanie w sprawie cofnięcia licencji zostało wznowione ze względu na okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, gdyż korespondencja kierowana była przez urząd pocztowy na zły adres. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji brak jest stwierdzenia, że ewentualne błędy w dostarczaniu przesyłek nie wpłynęły na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego, jednakże okoliczność ta nie budzi wątpliwości. Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut związany z naruszeniem art. 10 k.p.a., gdyż strona powiadamiana była o przeprowadzanych dowodach, wypowiadała się w sprawie dowodów i wnosiła o przeprowadzenie przesłuchania świadka, skorzystała z możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów. A. M. zaskarżył opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędna, wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, że skarżący w sposób uporczywy nie reguluje swoich zobowiązań podatkowych wobec Skarbu Państwa co skutkowało cofnięciem licencji; - naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie przez organ obowiązków wynikających z przepisów art. 6 -11, art. 14, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności niewykazanie, że skarżący zalega w regulowaniu zobowiązań podatkowych wobec Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego oba rozstrzygnięcia naruszają art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując się na treść art. 146 § 2 k.p.a. i orzecznictwo skarżący wskazał, że obowiązkiem organu było wykazanie, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie wnioski dowodowe i twierdzenia skarżącego nie zostały uwzględnione, tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy i nie wykazano, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania. Chodziło zwłaszcza o stwierdzenia skarżącego, że reguluje swoje zobowiązania podatkowe wobec Skarbu Państwa. Postępowanie dowodowe organu pierwszej instancji zostało ograniczone jedynie do ustalenia kwestii prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji Burmistrza z dnia 22 marca 2012 r. i czy skarżący ze swojej winy nie brał udziału w toczącym się postępowaniu. Zdaniem skarżącego nie dotyczyło ono samej istoty sprawy, tj.: ustalenia czy zaleganie w spłacie zobowiązań podatkowych na rzecz Skarbu Państwa posiada przymiot "uporczywego zalegania". Na przedmiotową kwestię nie zwrócił również uwagi organ odwoławczy. W ocenie skarżącego, pomimo ujawnienia wadliwości postępowania w sprawie cofnięcia licencji, organy nie przeprowadziły ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły przepisy prawa procesowego i materialnego. W piśmie z dnia 19 czerwca 2013 r. skarżący wyjaśnił, że pomiędzy nim a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych toczy się postępowanie ugodowe mające na celu umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami, a zatem okoliczność ta powinna zostać wzięta pod uwagę w postępowaniu dotyczącym weryfikacji decyzji o cofnięciu licencji, u której podstawy wydania legło nie wywiązywanie się z opłat należności wobec ZUS. Ponadto, skarżący wskazał, że do chwili obecnej nie została mu doręczona decyzja o cofnięciu licencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej zwana: p.p.s.a.), natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że tryb wznowienia postępowania jest instytucją procesową mającą na celu ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której została uprzednio wydana decyzja ostateczna (art. 145 § 1 k.p.a.). Decyzją ostateczną jest taka decyzja administracyjna, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). W myśl przyjętych rozwiązań prawnych odwołanie nie służy od decyzji wydanych przez organ I instancji, od której nie zostało wniesione odwołanie w ustawowym terminie, a brak podstaw do przywrócenia terminu. Zgodnie bowiem z art. 127 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie natomiast do art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zacytowane przepisy prowadzą do wniosku, że wydana przez organ administracji decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego i wywiera skutki prawne wynikające z jej rozstrzygnięcia dopiero od momentu doręczenia tej decyzji stronie. Moment doręczenia decyzji to zdarzenie prawne, od którego zaczyna biec termin do jej zaskarżenia. Mając to na uwadze należy wskazać, że istotną okolicznością dla skutecznego wprowadzenia decyzji do obiegu prawnego, a w konsekwencji uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności, jest fakt jej skutecznego doręczenia. W wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1650/06, LEX nr 456865) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "bezsprzecznie egzystencja prawna decyzji, postanowienia rozpoczyna się w chwili ich doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego a jedynie nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z ich nieistnieniem w obrocie prawnym". W przypadku, gdy adresatem decyzji jest wyłącznie jedna strona, to brak skutecznego doręczenia stronie tej decyzji niweczy de facto skutek wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego (co oznacza nieistnienie tej decyzji w obiegu prawnym). W przedmiotowej sprawie – co wynika z przeprowadzonych przez organy administracji ustaleń faktycznych oraz ich oceny – korespondencja w postępowaniu dotyczącym cofnięcia skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką zawierała błędy i mogła być kierowana przez urząd pocztowy na zły adres. Organy przyjęły zatem, że doręczając skarżącemu m.in. decyzję Burmistrza z dnia 22 marca 2012 r. nie zostały zachowane określone w Kodeksie postępowania administracyjnego wymogi prawne pozwalające na uznanie jej doręczenia za skuteczne (w szczególności nie zostały zachowane wszystkie warunki z art. 44 k.p.a.). W tej sytuacji, konkluzja organu, że w istocie dokonane skarżącemu doręczenie decyzji z dnia 22 marca 2012 r. było nieprawidłowe (nieskuteczne) winna była doprowadzić do umorzenia wznowionego postanowieniem z dnia 24 maja 2012 r. postępowania. W myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Skoro instytucja wznowienia postępowania odnosi się wyłącznie do weryfikacji "decyzji ostatecznych" (co explicite wynika z art. 145 § 1 k.p.a.), to – po dokonanych w tym postępowaniu wyjaśnieniach i stwierdzeniu, że nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu weryfikowanej decyzji – należało dojść do wniosku, że decyzja ta nie weszła (jeszcze) do obrotu prawnego. Zwrócić uwagę należy, że okolicznością istotną w rozpoznawanej sprawie było to, iż stroną weryfikowanej decyzji o cofnięciu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką był wyłącznie A. M. Oznacza to, że w sytuacji nie doręczenia skarżącemu decyzji – wobec braku innych stron – decyzja ta (choć została wydana), to jednak nie weszła do obrotu prawnego, a w konsekwencji nie mogła stać się decyzją ostateczną. W tej sytuacji nie było podstawy do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 145 i nast. k.p.a. w sprawie weryfikacji decyzji Burmistrza z dnia 22 marca 2012 r. (nr [...]), którą orzekł o cofnięciu A. M. licencji nr [...] z dnia 10 lutego 2010 r. na wykonywanie transportu drogowego taksówką, gdyż decyzja ta nie będąc skutecznie doręczona stronie, a w konsekwencji nie wchodząc do obrotu prawnego – nie była w istocie decyzją ostateczną. Skoro więc organ I instancji przyjął, że pismo skarżącego z dnia 23 maja 2012 r. stanowiło wniosek o wznowienie postępowania i postanowieniem z dnia 24 maja 2012 r. (nr [...]) wznowił na wniosek strony postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza z dnia 22 marca 2012 r. (nr [...]), to przyjmując, że decyzja ta w rzeczywistości nie została skutecznie (zgodnie z prawem) doręczona stronie, winien był uznać prowadzenie wznowionego postępowania za bezprzedmiotowe i postępowanie to umorzyć – "wszczęcie postępowania z urzędu powinno być poprzedzone czynnościami wewnętrznymi ustalającymi dopuszczalność wznowienia postępowania, tak więc w razie ich wyniku negatywnego, organ nie wszczyna postępowania, a w razie gdy w wyniku wadliwej oceny wszczął postępowanie, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2000, s. 602-603). Za wadliwe zatem – w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego – należy uznać wydanie przez organy rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro z uwagi na brak przymiotu ostateczności weryfikowanej decyzji nie było dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie wznowienia postępowania, a w konsekwencji dokonywanie rozstrzygnięć procesowych właściwych dla rozpoznania sprawy w tym trybie – "ustanowiona w art. 146 § 2 k.p.a. przesłanka obejmuje tylko sytuacje, gdy w wyniku wznowienia postępowania organ ponownie dokonuje rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś w fazie ustalenia dopuszczalności wznowienia postępowania" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 573). Organ ponownie rozpatrując sprawę winien uwzględnić powyższe rozważania i umorzyć wznowione postanowieniem z dnia 24 maja 2012 r. (nr [...]) postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza z dnia 22 marca 2012 r. (nr [...]), jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak ostateczności weryfikowanej decyzji w związku z faktem nie doręczenia jej stronie. Skoro jednak ww. decyzja nie została doręczona skarżącemu, to organ winien doręczyć tę decyzję stronie w sposób przewidziany przepisami k.p.a., co zagwarantuje stronie możliwość poddania tej decyzji kontroli instancyjnej i w przypadku skorzystania z tej kontroli doprowadzi do ponownego – w jej pełnym zakresie - rozpoznania sprawy dotyczącej cofnięcia licencji, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. .