III SA/Gd 834/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 15 stycznia 2016 r. nr[....]. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności: zaskarżoną decyzją z dnia 25 lipca 2016 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia 15 stycznia 2016 r. nr [...], który po rozpatrzeniu wniosku J. K. z dnia 5 sierpnia 2014 r. odmówił wnioskodawczyni umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad jednym dzieckiem, na rzecz dziecka W. K., w łącznej kwocie głównej 1006,50 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniach do decyzji organy wskazały, że decyzja, na mocy której ww. świadczenie zostało uznane za nienależnie pobrane stała się ostateczna, od decyzji SKO z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt [...] J. K. nie wniosła bowiem skargi do sądu administracyjnego. Wskazały ponadto, że J. K. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie ww. świadczeń w dniu 5 sierpnia 2014 r. tj. bezpośrednio po otrzymaniu decyzji organu I instancji w przedmiocie uznania świadczeń za nienależnie pobrane (decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia 10 czerwca 2014 r. nr[...]). Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji uznał, że skoro wniosek o umorzenie należności został złożony równocześnie z odwołaniem od decyzji uznającej świadczenia za nienależnie pobrane, to postępowanie w przedmiocie umorzenia należności musi zostać zawieszone do czasu rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odwołania J. K. dotyczącego uznania świadczeń za nienależnie pobrane. W piśmie skierowanym do wnioskodawczyni w dniu 22 sierpnia 2014 r. organ wskazał, że w związku z wniesionym odwołaniem, decyzje o numerach [...] nie stały się prawomocne i organ, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zmuszony jest - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA - do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]. Tego samego dnia, tj. w dniu 22 sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta M. wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania dotyczącego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wszczęte na wniosek J. K. z dnia 5 sierpnia 2014 r. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2015 r. Burmistrz Miasta M. na podstawie art. 61 Kpa (?) postanowił wznowić (?) z urzędu postępowanie dotyczące umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, wskazując, że w związku z uprawomocnieniem się decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] nr [...] oraz SKO [...] o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania. Zaznaczyć należy, że decyzje te w sentencji orzekają jedynie o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane, a o zwrocie tych świadczeń mowa jest tylko w uzasadnieniu decyzji. Ocenianą w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 15 stycznia 2016 r. nr [...] Burmistrza Miasta M. odmówił wnioskodawczyni umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad jednym dzieckiem, na rzecz dziecka W. K., w łącznej kwocie głównej 1006,50 zł wraz z odsetkami. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U 2015, poz. 114 ze zm.) w zw. z do tej pory wydanymi wobec J. K. decyzjami, w tym m.in. – z decyzją nr [...]. Organ I instancji wskazał, że J. K. uzasadniała wniosek z dnia 5 sierpnia 2014 r. o umorzenie świadczeń trudną sytuacją materialno-bytową rodziny. Ponieważ jednak, po podjęciu postępowania, z powodu braku współpracy ze strony wnioskodawczyni sytuacji tej nie udało się ustalić, wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Podkreślono, że mimo kilkakrotnych wizyt w środowisku ( w dniu 10 grudnia 2015 r. i 14 grudnia 2015 r.) oraz pozostawionych informacji z prośbą o zgłoszenie się do pracownika socjalnego, J. K. nie stawiła się w siedzibie organu. Ponieważ nie figuruje ona w ewidencji osób korzystających z pomocy MOPS, obecnie nie ma możliwości przeprowadzenia ze stroną wywiadu środowiskowego. Jednocześnie organ podkreślił, że strona wniosła o udzielenie ulgi w spłacie świadczeń nienależnie pobranych. W ocenie organu I instancji udzielenie wnioskodawczyni tego rodzaju ulgi, biorąc pod uwagę wszystkie inne okoliczności przedmiotowej sprawy, stanowiłoby uprzywilejowanie strony w stosunku do innych petentów MOPS, którzy pomimo swojej trudnej sytuacji terminowo wywiązują się ze swoich zobowiązań. W odwołaniu od decyzji J. K. wskazała, że nie otrzymała żadnych wezwań z prośbą o stawiennictwo w organie I instancji i dopiero z decyzji tego organu o odmowie umorzenia świadczeń dowiedziała się, że był u niej pracownik socjalny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania i decyzją z dnia 25 lipca 2016 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji usiłował zbadać sytuację finansową i rodzinną wnioskodawczyni. W trakcie postępowania stwierdzono jedynie, że wnioskodawczyni nie korzysta z pomocy społecznej. Pismem z dnia 11 grudnia 2015 r. wystąpiono do strony wzywając do przedłożenia dokumentów potwierdzających aktualną sytuację dochodową, zawodową i zdrowotną oraz kopie dokumentów potwierdzających miesięczne wydatki dotyczące rodziny. Wezwanie, pomimo powtórnego awizowania, nie zostało podjęte, a tym samym należy uznać je za skutecznie doręczone stronie. Po złożeniu wniosku strona w żaden sposób nie kontaktowała się z organem I instancji ani też - nie podejmowała korespondencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, J. K. wskazała, że organ I instancji nie wywiązał się z obowiązku zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżąca zakwestionowała rzetelność przeprowadzonego postępowania. Wskazała, m.in., że wezwanie do przedstawienia dokumentów z dnia 11 grudnia 2015 r. zostało przez organ wysłane jeszcze przed wysłaniem do strony postanowienia o podjęciu zawieszonego w sprawie postępowania, co nastąpiło dopiero 17 grudnia 2015 r., a postanowienie to zostało skarżącej doręczone w dniu 28 grudnia 2015 r., zatem wcześniej skarżąca nie miała świadomości o toczącym się postępowaniu. Błędów postępowania przed organem I instancji nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], utrzymując w mocy wadliwą decyzję. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas, w zależności od rodzaju naruszenia, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 cyt. p.p.s.a Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie przedłożonych przez organ akt sprawy. Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że skarga J. K. jest uzasadniona. Przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji w przedmiotowym postepowaniu była kwestia umorzenia – na wniosek J. K. z dnia 5 sierpnia 2014 r. świadczeń rodzinnych, w tej sprawie – w kwocie - 1006,50 zł wraz z odsetkami, udzielonych wcześniej przez Burmistrza M. na dzieci W. i K. K., wypłaconych w okresie od 1.02. do 28.02.2014 r. (tak – uzasadnienie do decyzji organu I instancji z dn. 15.01.206 r. nr[...]). Jako zasadniczą przyczynę odmowy umorzenia w/o należności organ I instancji i organ odwoławczy podały "brak współpracy wnioskodawcy z organem w trakcie postępowania co uniemożliwiło ustalenie jego aktualnej sytuacji dochodowej" (jak określił to w decyzji organ I instancji). Zgodnie z treścią przywołanego jako prawna podstawa rozstrzygnięcia, art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych: "Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Zatem przed podjęciem decyzji w sprawie udzielenia wymienionych w przepisie ulg w spłacie nienależnie wypłaconych świadczeń, organ uprawniony do ich udzielenia musi wiedzieć, czy istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W tym celu winien przeprowadzić postępowanie dowodowe unaoczniające aktualną sytuację życiową wnioskującego, w tym – sytuację rodzinną i dochodową, o ile wniosek odwoływał się do tych okoliczności. Z wniosku J. K. z dnia 5 sierpnia 2014 r.(data wpływu do organu) wynika, że pisząca miała przede wszystkim żal do organu o niedbałe i przewlekłe prowadzenie postępowania przed przyznaniem świadczeń, uważała też, że nie będzie sprawiedliwe obciążanie wnioskodawczyni odsetkami za zwłokę w zwrocie świadczeń, skoro już w ciągu 7 dni od doręczenia decyzji o przyznaniu dodatków zawiadomiła organ I instancji o korzystnej zmianie w swojej sytuacji rodzinnej i dochodowej. Już z treści tego wniosku wynika, że skarżąca nie kwestionowała konieczności zwrócenia organowi świadczeń uznanych końcowo za nienależne lecz uważała za krzywdzące obciążanie budżetu rodziny obowiązkiem zapłaty odsetek. Ze znajdujących się w aktach dwóch decyzji organu odwoławczego z dnia 19.10.2015 r. sygn. akt [...] wynika, że zarzuty skarżącej nie były bezpodstawne, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obu przypadkach, tj. zarówno w odniesieniu do kwoty 1006,50 zł jak i 154,00 zł uchyliło decyzje pierwszoinstancyjne w częściach dotyczących odsetek i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji. Zatem nie jest zrozumiałe ponowne orzekanie przez organ I instancji – w decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu – o "odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych /..../ w kwocie głównej 1006, 50 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie". Decyzję tej treści organ odwoławczy bezkrytycznie utrzymał w mocy. Zważyć również należy, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego spraw w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych decyzje nakazujące zwrot nienależnie pobranych świadczeń podejmowane winny być w postępowaniu odrębnym, następującym po orzeczeniu o nienależności świadczeń.(por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r. w sprawie I OSK 2591/14 i jego tezę: "Z przepisu art. 30 ust.1 u.ś.r. wynika obowiązek wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej osobę, która nienależnie pobrała świadczenie do jego zwrotu. Jednakże obowiązek zwrotu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostało na podstawie decyzji administracyjnej organu za nienależnie pobrane. Zatem dopiero wejście do obrotu prawnego decyzji uznającej dane świadczenie za nienależnie pobrane, daje podstawę do procedowania w przedmiocie zwrotu tego świadczenia".). Wobec faktu, że w toku niniejszego postępowania ocenie sądu poddana jest decyzja dotycząca odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, a więc – decyzja wydana w odrębnym, od wyżej wskazywanych, postępowaniu administracyjnym, decyzje poprzedzające jej wydanie wymknęły się spod kontroli sądu, niemniej jednak wpływa to na ogólną ocenę ilości błędów, jakich dopuściły się organy w sprawach świadczeń wypłaconych skarżącej. Niezależnie od powyższego uzasadnione są zarzuty J. K. odnoszące się do naruszenia w toku rozpatrywania wniosku o umorzenie lub ulgę w spłacie świadczeń, przepisów postępowania administracyjnego gwarantujących w nim czynny udział strony. Jak wynika z akt organu I instancji przedłożonych Sądowi, na podstawie których następuje wyrokowanie, organ I instancji postanowieniem z dnia 1 grudnia 2015 r. "wznowił postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń" , czyli – jak powinno to przebiegać zgodnie z przepisami KPA - "podjął zawieszone postępowanie", o czym jednak strona zawiadomiona została dopiero w dniu 28 grudnia 2015 r. (patrz zwrotne poświadczenie odbioru pisma - akta adm.). Nie można zatem stronie skarżącej skutecznie zarzucać – jak chcą tego organy – że "nie nawiązała kontaktu z organem I instancji celem wyjaśnienia swojej sytuacji rodzinnej i bytowej przed podjęciem decyzji w kwestii umorzenia świadczeń nienależnie pobranych", skoro strona dopiero od dnia 28 grudnia 2015 r. mogła mieć świadomość, że organ I instancji rozpatruje wniosek skarżącej z dnia 4 sierpnia 2014 r. o umorzenie wypłaconych świadczeń. Dowody, jakie przedstawia organ I instancji dla zobrazowania "głównego powodu odmowy umorzenia zadłużenia wobec MOPS w M." (cytat z uzasadnienia decyzji organu I instancji), czyli – "braku współpracy wnioskodawcy z organem w trakcie postepowania, co uniemożliwiło ustalenie jego aktualnej sytuacji dochodowe" j(j.w.) w żadnej mierze nie mogą uzasadniać takiej oceny i nie świadczą o braku współpracy J. K. z organem. Z akt wynika bowiem, że do skarżącej wystosowano w dniu 11 grudnia 2015 r. jedno pismo wzywające Jolantę K. do stawienia się w MOPS w M., które, nie podjęte w terminie w dniu 30 grudnia 2015 r. zwrócone zostało nadawcy. Wizyty pracownika socjalnego "w środowisku" i w/w pismo miały miejsce w dniach 10.12., 14.12. i – 11.12.2015 r., czyli – następowały niemal dzień po dniu. Z wiadomości o "wizytach w środowisku", o których skarżąca nie była informowana, nie wynika, w jakich godzinach pracownik socjalny odwiedził mieszkanie skarżącej, zatem – prawdopodobne jest, jak pisze skarżąca, że miało to miejsce w godzinach pracy J. K.. W ocenie Sądu w składzie orzekającym, wskazane wyżej trzy czynności organu I instancji, nie uzasadniają oceny, o "braku współpracy wnioskodawcy z organem w trakcie postępowania, co uniemożliwiło ustalenie jego (w rzeczywistości – jej) aktualnej sytuacji dochodowej" i było "głównym powodem odmowy wyrażenia zgody na umorzenie zadłużenia " J. K.. Brak poczynienia owych ustaleń stanowi o naruszeniu przepisów kodeksu postepowania administracyjnego zobowiązujących organy do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia (art.7, 77 § 1 i 80 kpa), a w rezultacie – o naruszeniu art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy. Błędy i zaniechania organu I instancji przeniesione zostały bezkrytycznie do decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Burmistrza Miasta M.. W świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy przedłożonej Sądowi, twierdzenie organu odwoławczego, jakoby J. K. po złożeniu wniosku w żaden sposób nie kontaktowała się z ośrodkiem, ani też nie podejmowała korespondencji, jest nieprawdziwe. Postępowanie w przedmiocie umorzenia pozostawało w zawieszeniu od dnia 22 sierpnia 2014 r. do dnia 28 grudnia 2015 r. Pismo o podjęciu zawieszonego postepowania skarżąca odebrała w dniu 28 grudnia 2015 r. W dniu 28 października 2015 r. skarżąca odebrała dwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19.10.2015 r., od których wcześniej wniosła - za pośrednictwem organu I instancji – odwołanie. Organy obu instancji przeoczyły, że strona z naruszeniem jej praw gwarantowanych przepisami art. 9 i 10 § 1 kpa nie mogła brać udziału w postępowaniu o umorzenie należności, a sposób przeprowadzenia tego postępowania naruszał również przepisy art. 10 § 2 i 3, 11 i 12 § 1 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone decyzje na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c cyt. na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem opisane naruszenia prawa mogły mieć i miały wpływ na wynik sprawy. W trakcie postępowania następującego po zwrocie akt organy będą miały za zadanie wyczerpująco zebrać, a następnie rozpatrzyć materiał dowodowy sprawy mając przy tym na uwadze wyżej przedstawione rozważania.